Introduction de l’assurance invalidité en Suisse (1944-1960)

Presse

Dans La revue suisse d’histoire

Vor der Einführung der Invalidenversicherung (IV) 1960 war die Anzahl invalider Personen in der Schweiz nicht bekannt. Zwar hatten private Vereinigungen und gemein-nützige Organisationen bereits seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert zahlreiche Enque-ten und Erhebungen durchgeführt, die allerdings lokal begrenzt waren oder auf Schätzun-gen beruhten. Dass wir auch heute noch nicht wissen, wie viele Menschen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts invalid waren, hat nicht nur mit dem Umstand zu tun, dass Invalidität schwer und historisch unterschiedlich definierbar ist. Vielmehr, und das zeigt die aus einer Masterarbeit hervorgegangene Studie von Virgine Frachebourd eindrücklich, ist das Fehlen von grossangelegten statistischen Untersuchungen ein Indiz für das ekla-tante Desinteresse der Bundespolitik und der eidgenössischen Behörden an den vielfach prekären Lebenslagen von Menschen mit Behinderungen. Wer aufgrund eines Geburtsge-brechens, eines Unfalls oder einer Krankheit invalid geworden war und keiner Erwerbstä-tigkeit (mehr) nachgehen konnte, musste bis 1960 auf familiäre Hilfe, gemeinnützige Für-sorge oder öffentliche Armenunterstützung hoffen. Auch die Militärversicherung und die Unfallversicherung sowie die vielen Pensionskassen hatten nur eine begrenzte soziale Reichweite und boten nur wenig Schutz im Invaliditätsfall. Bis 1950 existierte nur im Kanton Glarus eine Invalidenversicherung mit allgemeiner Versicherungspflicht.

Warum die IV im internationalen Vergleich so spät eingeführt wurde, legt Virgine Frachebourd im ersten Teil (Kapitel 1 und 3) ihrer Arbeit kenntnisreich dar. Frachebourd nennt eine Reihe von Gründen, welche die verzögerte Sozialstaatsentwicklung erklären. Zu Recht misst sie dem stark bürgerlich geprägten und finanzrestriktiven politischen Milieu der Zwischenkriegszeit, das generell wenig Interesse am Auf- und Ausbau eines umfassenden Systems sozialer Sicherheit bekundete, grosse Bedeutung zu. Sowohl die bürgerlichen Parteien als auch der bis 1943 ausschliesslich aus bürgerlichen Politikern bestehende Bundesrat favorisierten eine dezentrale Lösung: Statt einer als Sozialversiche-rung konzipierten zentralstaatlichen Einrichtung, wie sie seit dem ausgehenden 19. Jahr-hundert von der Arbeiterbewegung und linken Parteien gefordert wurde, unterstützten sie private Heime für Menschen mit Behinderungen und Hilfsorganisationen mit Subventio-nen. Hinzu kam, dass sie die Einführung anderer Sozialversicherungszweige priorisierten, allen voran die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV). Weiter erhielt das Projekt einer IV auch von gemeinnützigen Organisationen wenig Unterstützung. Auch die 1920 gegründete Schweizerische Vereinigung für Anormale (seit 1935 «Pro Infirmis» genannt) sah in einer staatlichen Sozialversicherung bis in die 1940er Jahre eine Konkurrenz für das von ihr mitgetragene und über private Spenden und Bundesgelder (ab 1923) finan-zierte gemeinnützige Fürsorgesystem. Im Unterschied zu anderen europäischen Ländern, in denen sich Kriegsinvalide nach dem Ersten Weltkrieg zu starken Selbsthilfegruppen zusammenschlossen, gründeten Menschen mit Behinderungen in der Schweiz erst 1930 mit dem Schweizerischen Invaliden-Verband die erste zivilgesellschaftliche Lobbyorgani-sation, die für die Einführung einer IV kämpfte.
Im zweiten Teil (Kapitel 4 bis 6) der Studie befasst sich Frachebourd mit der Frage, wie es schliesslich Mitte der 1950er Jahre zu einem «retournement complet» (S. 69) kam. Vorausgegangen waren zwei im Frühjahr 1955 eingereichte Volksinitiativen der Partei der Arbeit und der SPS, welche die Einführung der IV forderten. Abgesehen davon, dass die Vorstösse die IV auf die sozialpolitische Agenda setzten, verlangten sie die Ausgestaltung der Versicherung nach dem Prinzip «Eingliederung vor Rente». Dieses Prinzip sah neben Versicherungsleistungen in Form von Renten auch medizinische und berufliche Massnah-men zur Arbeitsmarkintegration vor. Während die Linke zusammen mit den Behinder-tenorganisationen damit die soziale Teilhabe von Menschen mit Behinderungen an der Wachstums- und Wohlfahrtsgesellschaft der Nachkriegszeit fördern wollte, unterstützten die bürgerlichen Parteien und die Arbeitgeberverbände das Prinzip aus Kostengründen. Laut Frachebourd war weiter entscheidend, dass es den wirtschaftsnahen Kreisen gelang, ein äusserst minimalistisches Finanzierungsmodell (tiefe Lohnbeiträge, nicht existenzsi-chernde Renten) durchzusetzen, das sich im Wesentlichen an dasjenige der AHV und der Erwerbsersatzordnung (EO) anlehnte. Übernommen wurde zudem das Ausgleichskassen-system. Die AHV-Ausgleichskassen, die mehrheitlich von den Arbeitgeberorganisationen geführt wurden, sollten auch für die Erhebung der IV-Beiträge sowie für Entscheide über Leistungen und deren Auszahlung zuständig sein. Insgesamt führte dieses komplexe Zusammenspiel von sozialpolitischen Forderungen und Gerechtigkeitsüberlegungen auf der einen Seite und Finanzkalkülen und wirtschaftlichen Interessen auf der anderen dazu, dass das Bundesgesetz über die Invalidenversicherung auf einen breiten politischen Kon-sens bauen konnte und 1960 ohne Referendumsabstimmung in Kraft trat.

Virgine Frachebourd ist eine differenzierte und sprachlich gelungene politikhistori-sche Studie über die Einführung der IV in der Schweiz gelungen. Überzeugend schafft sie es, die langjährigen und sich seit Ende des Zweiten Weltkriegs intensivierenden Versiche-rungsdebatten nachzuzeichnen und in einen internationalen Kontext einzuordnen. Dadurch werden nicht nur die sich verändernden politischen Konstellationen und harten Interessenkonflikte sichtbar, die für die langsame Sozialstaatsentwicklung in der Schweiz verantwortlich sind. Auch wird deutlich, wie eng die Einführung und Ausgestaltung der IV mit den sozialpolitischen Debatten um den Ausbau der AHV und die Finanzierung der EO zusammenhing.

Zu kritisieren bleibt zum Schluss ein Punkt, der im Übrigen für die gesamte Sozialstaats-geschichte gilt. Weder in Frachebourds Studie noch in vielen anderen Arbeiten zum Sozi-alstaat kommen die Betroffenen vor. Einmal mehr wird damit eine (Vor-)Geschichte eines sozialen Sicherungssystems ohne die Menschen erzählt, die bis 1960 unter der sozia-len Unsicherheit litten und danach von der IV profitieren (oder eben auch nicht). Es wäre zu begrüssen, wenn die historische Forschung sich in Zukunft stärker mit den geschlechts- und schichtspezifischen Lebensrealitäten von Risikogruppen vor und vor allem nach der Einführung sozialstaatlicher Einrichtungen auseinandersetzen würde. Nur so kann sie dazu beitragen, die Fortschrittserzählung zu differenzieren, welche den sozial-politischen Debatten so eigen ist und welche die Sozialstaatsgeschichte nicht selten mit-trägt.

Matthias Ruoss, Bern, SZG/RSH/RSS, 68/2, 2018, pp. 419–421

Dans la revue Le mouvement social

Tiré d’un mémoire de maîtrise en histoire contemporaine, le livre de Virginie Fracheboud témoigne d’une très grande intelligence des relations sociales dans la Suisse de l’après Seconde Guerre mondiale. Si, par son objet, elle s’inscrit dans le courant des disability studies, l’étude de l’introduction de l’assurance invalidité (AI), au sens d’une couverture sociale pour les personnes handicapées, interroge en fait l’équilibre d’ensemble de la protection sociale suisse. De facture classique, le livre mobilise les archives des principales organisations et institutions engagées dans le processus (organisations patronales, politiques et syndicales, de défense des personnes handicapées, Office fédéral des assurances sociales, instances parlementaires, etc.) et suit, après un substantiel état de l’historiographie, un plan chronologique, focalisé principalement sur les années 1954 à 1959.
Un chapitre introductif, qui court de la fin du XIXe siècle à 1944, permet de cerner le public cible de l’AI en détaillant la couverture offerte par les assurances sociales naissantes. La relative invisibilité statistique de l’invalidité, dont l’étendue n’est guère connue avant le milieu des années 1950, témoigne du peu d’attention portée par les pouvoirs publics à la question. D’une manière générale, tous risques confondus, la couverture sociale est faible en Suisse où, avant la Seconde Guerre, 80% de la population active n’est pas affiliée à une caisse de pension et où les deux tiers de cette population ne sont pas encore couverts par la Caisse nationale suisse d’accidents entre 1930 et 1950. Ces assurances ne couvrent que très faiblement le risque d’invalidité; ainsi, s’agissant d’une assurance pour laquelle des statistiques sont disponibles – l’assurance pension – seuls 15 à 20% des personnes actives y sont entre 1941 et 1955 spécifiquement couvertes pour le risque d’invalidité. L’assurance maladie, organisée par des caisses privées ou paritaires et dont la couverture passe de 40% de la population en 1930 à 70% en 1950, ne prévoit aucune prestation en cas d’invalidité et exclut même d’emblée les personnes déjà invalides. La couverture de ce risque, non rentable, n’intéresse pas les compagnies d’assurances privées et les caisses de pension qui ne feront dès lors pas obstacle à l’initiative publique en ce domaine. L’auteure montre ensuite qu’en raison notamment d’une expérience du second conflit mondial bien différente par exemple de la France ou de la Grande-Bretagne, les partis conservateurs suisses sont parvenus à faire obstacle à la mise sur pied d’un véritable système de sécurité sociale, n’acceptant que le développement très progressif et contenu d’assurances sociales bien compartimentées, dans une économie au demeurant prospère.
La dynamique décrite dans la suite de l’exposé est en partie inscrite dans ces prémisses. Ainsi, la création de l’assurance vieillesse et survivants (AVS), jugée prioritaire, ajourne la réalisation de l’AI. Les rapports entre les assurances sociales nouvellement adoptées et l’AI seront le terrain de stratégies patronales visant à limiter le développement de chacune de ces assurances. S’agissant de l’AVS, l’objectif des milieux patronaux, banquiers et assureurs en priorité, était de réduire son fonds de compensation, dont les importantes liquidités étaient placées sur le marché suisse, en concurrence avec d’autres capitaux privés. À travers les débats sur son financement par les moyens de l’AVS, on voit l’AI mobilisée à la fois pour réduire le fonds de compensation controversé et empêcher que les moyens manifestement disponibles ne justifient une amélioration des prestations sociales pour les retraités. Si un prélèvement sur les moyens de l’AVS n’est finalement pas retenu, le financement de l’AI impliquant une communauté de risque financier avec l’AVS met les deux assurances sous tension, les déficits de la première risquant de peser sur les moyens de la seconde et les dépenses pour les invalides sur les ressources pour les pensionnés.
Un tel jeu est reconduit peu après, l’AI étant cette fois utilisée dans la négociation autour du financement de l’allocation pour perte de gain aux militaires (APG), l’objectif des milieux patronaux étant ici d’éviter une mainmise publique à travers un financement par la fiscalité fédérale. La solution qui s’est finalement imposée a consisté à financer conjointement l’APG et l’AI par une majoration très limitée des cotisations sociales à l’AVS. Dans ce processus, les fonctionnaires fédéraux et les dirigeants des assurances sociales font pencher la balance dans le sens patronal et, en l’absence de puissantes associations de mutilés de guerre telles qu’elles existent dans la France voisine, ce sont surtout les associations suisses de défense des personnes handicapées d’inspiration libérale qui se font entendre.
La portée de l’AI elle-même est profondément marquée par la logique libérale des élites helvètes. Un consensus se dégage en effet autour de la notion de réinsertion professionnelle, le lien au marché du travail l’emportant sur la solidarité dérivée de l’appartenance à la communauté nationale comme justification de la rente aux personnes handicapées; cette option tend notamment à renvoyer les grands handicapés de naissance à une logique d’assistance. Sur le plan de l’indemnisation, l’accès à la rente est conditionné par un taux d’incapacité élevé et son montant est à l’origine si faible – bien en dessous du taux de remplacement du salaire perdu recommandé par le Bureau international du travail – qu’il ne couvre pas les besoins vitaux des invalides; ses bénéficiaires sont de surcroît privés de la prise en charge des frais médicaux et pharmaceutiques. L’AI entre en vigueur en Suisse le 1er janvier 1960, bien après les principales nations industrialisées d’Europe occidentale et avec une couverture sociale plus réduite.
La grande force de l’étude tient à sa capacité à faire de la couverture d’un risque qui n’est pas, en soi, un enjeu social central, le révélateur de l’équilibre des forces et des stratégies déployées autour de l’ensemble de la protection sociale. Comme l’auteure le reconnaît dans la partie prospective de ses conclusions, la position des organisations syndicales suisses, assez peu revendicatives dans la défense des invalides, mériterait un complément d’enquête.

Éric Geerkens, Le Mouvement social, octobre-décembre 2016, pp. 215-216

Dans Vingtième Siècle. Revue d’histoire

En Suisse, l’assurance invalidité (AI) est introduite en 1960, bien des décennies après la majorité des pays européens. Ce cas n’est pas unique: l’assurance chômage n’est obligatoire que depuis 1982, l’assurance maladie depuis 1996 et l’assurance maternité depuis 2005. Aussi le « filet social » helvétique est-il très lâche et fortement dicté par de puissantes organisations patronales soucieuses de maintenir de faibles taux de cotisations afin de ne pas nuire aux exportations. Comme l’a montré Matthieu Leimgruber, l’État providence suisse se caractérise par une solidarité minimale, voulue tout le long du XXe siècle autant pour limiter l’action de l’État fédéral que pour lutter contre des « abus » ¹.

S’agissant de l’assurance invalidité, son introduction tardive s’explique par le fait que la Suisse n’a pas connu d’invalides de guerre et de développement d’organisations militantes similaires à la France. Plus encore, les syndicats se sont distanciés de la question du handicap au cours de la première moitié du XXe siècle et rejoignent les associations patronales en considérant que celui-ci relève de l’assistance publique, voire caritative ou familiale. Enfin, le débat sur l’assurance invalidité, débutant en 1944, se voit relégué au second plan par celui sur l’assurance vieillesse et survivants (AVS), entrée en vigueur en 1948, et sur la pérennisation des allocations pour perte de gains des militaires (APG) introduites en novembre 1939.

Sur la base de sources officielles (rapports des commissions d’experts, du gouvernement fédéral et débats parlementaires) et de sources privées (rapports des associations patronales, des partis politiques et des syndicats), Virginie Fracheboud retrace ici de manière inédite et minutieuse une histoire en coulisses. Coulisses d’une assurance vieillesse et survivants financée dans un premier temps par le fonds des allocations pour perte de gains, d’une allocation pour perte de gains pérennisée par des cotisations minimales mais soutenue par le climat de la guerre froide, et enfin d’une « politique des caisses vides » à l’égard de l’assurance invalidité, conséquence des rapports de force dans un pays conservateur connaissant pourtant une croissance économique sans précédent. Au nom de la valeur cardinale du travail, le consensus sur l’assurance invalidité consacre que ses mesures doivent viser l’intégration des handicapés dans le monde salarié, tout en excluant leur accès aux soins médicaux. Plus encore, un taux d’invalidité de moins de 50% exclut les bénéficiaires d’une rente restant inférieure au minimum vital. Enfin, la constitution d’un fonds d’assurance invalidité, structurellement sous-alimenté par des cotisations trop faibles, réactive de manière récurrente des mesures d’économie et de redéfinition, vers la baisse, des catégories des ayants droit.

Thierry Delessert, Vingtième Siècle. Revue d’histoire, 2016/1, N° 129, p. 239

1. Matthieu Leimgruber, Solidarity without the State? Business and the Shaping of the Welfare State, 1890-2000, Cambridge, Cambridge University Press, 2008.

Comment l’AI est-elle née?

Dans les années 1950, les débats sur l’assurance invalidité ressemblaient à ceux d’aujourd’hui: la crainte des coûts engendrés était déjà présente dans les esprits. C’est ce que révèle l’historienne Virginie Fracheboud dans un ouvrage qui vient de paraître. Son analyse offre une nouvelle perspective sur les enjeux actuels de l’AI, à la lumière du passé.

Dans son livre L’introduction de l’assurance invalidité en Suisse, la jeune historienne lausannoise Virginie Fracheboud livre une analyse historique très intéressante de la genèse de l’AI. Cette monographie basée sur le travail de maîtrise universitaire de l’auteure relate de manière bien documentée les débats politiques, économiques et sociétaux autour de l’assurance invalidité entre 1944 et 1960, année où elle est entrée en vigueur. Elle résume aussi les discussions de la première moitié du 20e siècle qui a vu le principe de l’AI s’inscrire dans la Constitution en 1925.

À travers ce livre, Virginie Fracheboud a réalisé un travail de pionnière, car la création de l’assurance invalidité en Suisse n’avait jamais fait l’objet d’une véritable analyse historique. Ce livre n’intéressera pas seulement les férus d’histoire, mais aussi toutes les personnes qui s’intéressent à l’AI en ce début du 21e siècle. Connaître la genèse de cette assurance sociale
permet de comprendre pourquoi elle est telle que nous la connaissons aujourd’hui et de mieux appréhender les évolutions à venir.

Même chanson

Il est par exemple piquant de découvrir que les discussions des années 1944 à 1959 ressemblent étrangement aux débats sur les révisions de ces dix dernières années (5e, 6a, 6b), mettant en scène les mêmes protagonistes (le Conseil fédéral, l’OFAS, les partis politiques de droite et de gauche, les milieux du handicap − entraide et aide spécialisée − les associations patronales et les syndicats).

À l’époque, on craignait déjà les simulateurs et on parlait déjà du risque d’abus. On voulait éviter une AI trop généreuse qui dissuaderait les gens de se réinsérer professionnellement. En 1957, un représentant de l’industrie de la chaussure justifiait même son opposition à des rentes trop hautes ainsi: « En proposant des rentes trop attractives, on provoque l’invalidité. » Un discours qui rappelle celui de la droite populiste ces dernières années.

Une histoire qui se répète

Dans les années de l’après-guerre, la droite et le patronat ne voulaient d’abord pas de l’assurance invalidité et finirent par y consentir pour autant qu’elle fût minimale et coûtât le moins cher possible. Une position que l’on retrouve encore aujourd’hui dans les mêmes milieux. Ceux-ci se sont battus lors des révisions récentes pour des mesures d’économie qui ont conduit à des diminutions de prestations.

À l’inverse, la gauche et les milieux de l’entraide ont été les plus ardents avocats de la création d’une assurance invalidité aussi complète que possible. En particulier, ils voulaient une assurance ouverte à toutes les personnes atteintes d’un handicap, quelles que soient la nature et l’origine de la déficience. De plus, les rentes AI devaient permettre d’assurer le minimum vital (ce qui n’a jamais été le cas). Dans la même ligne, plus récemment, ces mêmes milieux se sont battus avec
acharnement contre les démantèlements proposés par la 5e révision de l’AI et les deux volets de la 6e.

Dans l’après-guerre, la commission sur les prestations de l’assurance parlait déjà de limiter la formation financée par l’AI à ceux qui avaient une chance de se réadapter dans un travail productif, au détriment de ceux pour qui la formation pouvait améliorer le quotidien et l’insertion sociale. Là encore, une soixantaine d’années plus tard, la 6b n’entendait payer une formation élémentaire ou une formation pratique qu’aux personnes capables de fournir par la suite un travail économiquement rentable. Rien de nouveau sous le soleil donc.

Changement des mentalités

Mais certains acteurs ont aussi évolué dans leur positionnement entre la première moitié du 20e siècle et aujourd’hui. A l’époque de l’avant-guerre, les milieux philanthropiques d’aide aux personnes handicapées défendaient une ligne très conservatrice et s’opposaient à la création de l’assurance invalidité.

L’historienne lausannoise écrit en effet: « Dans l’optique de ces derniers, l’aide aux personnes ‘anormales’ relève d’un devoir de charité plutôt que d’un droit de ces personnes à une prestation assurantielle et demeure marquée par une volonté de moralisation d’une population perçue comme déviante. »

Notons au passage le vocabulaire terriblement stigmatisant de l’époque. Ils finiront par se rallier au projet d’une assurance invalidité minimaliste. Aujourd’hui, heureusement, aucune organisation d’aide ne remet en cause l’existence de l’AI.

La position des syndicats a aussi évolué. À l’époque, ils étaient très discrets dans le débat et ne soutenaient que très mollement l’assurance invalidité. Souvent, leurs représentants s’abstenaient, parfois ils votaient même avec la droite.

Virginie Fracheboud formule une hypothèse en notant « certaines résistances à soutenir l’emploi des personnes handicapées au sein même des organisations syndicales, ces dernières défendant préférentiellement les travailleurs valides ». Les choses ont bien changé entre-temps: les syndicats se sont fortement engagés en faveur du référendum contre la 5e révision de l’AI et ont également combattu les révisions 6a et 6b.

Robert Joosten, Diagonales, N^o 107, septembre-octobre 2015, pp. 12-13

Comment l' »AI » est-elle née? (Entretien avec l’auteure)

Le livre de Virginie Fracheboud souligne les préoccupations financières que l’AI génère depuis sa création, mais il retrace aussi l’évolution au fil du temps des notions d’invalidité et de handicap. Rencontre avec l’auteure.

Diagonales: Qu’est-ce qui vous a amenée à vous intéresser à la question de l’introduction de l’AI en Suisse?

Virginie Fracheboud: J’ai un intérêt personnel pour la problématique de l’AI. J’ai suivi les débats sur la 5e révision de l’AI et le financement additionnel à la fin des années 2000. J’ai été frappée de constater qu’on y parlait beaucoup d’assainissement du déficit, de réduction et de suppression de rentes, de la question des abus, mais qu’il manquait totalement la perspective historique. Les livres d’histoire mentionnaient brièvement l’introduction de l’AI en 1960 mais ne disaient rien des débats qui avaient accompagné sa création. C’était vraiment un angle mort que j’ai voulu creuser.

En outre, un collègue chercheur travaillait sur le thème de la réforme des finances fédérales de l’après-guerre: il a vu qu’il y avait des débats intéressants liés au fonds de l’AVS dont l’excédent important causait alors des soucis aux milieux économiques et à la droite. D’une part, l’abondance de ce fonds représentait une concurrence pour les activités des banques et des assurances et, d’autre part, ses excédents pouvaient inciter la gauche à demander une amélioration des prestations de l’AVS.

Une partie des milieux économiques proposa d’utiliser ces excédents de l’AVS pour créer une AI entre guillemets gratuite. J’étais assez curieuse de savoir ce qui s’était passé autour de l’introduction de l’AI et des discussions sur le fonds AVS dans les années 1950. Cela faisait aussi écho aux débats des années 2008-2009 sur la séparation des fonds AVS et AI (réalisée en même temps que le financement additionnel) et sur la création d’un fonds autonome pour l’AI — une option vivement rejetée lors de la création de l’assurance.

Comment expliquez-vous que la création de l’assurance invalidité en Suisse n’ait pas fait l’objet d’une véritable analyse historique avant votre travail? Le fait que les historiens s’intéressent aux assurances sociales est récent.

Pour la Suisse, ce n’est que depuis les années 2000 qu’on a les premiers travaux sur l’histoire des assurances sociales. D’autre part, l’intérêt pour le handicap dans les sciences humaines en général est également assez nouveau. Dans les pays anglo-saxons, les disability studies ont ouvert la voie dans les années 1990. Enfin, les débats des années 2000 sur l’AI en ont fait un sujet d’actualité, ce qui a renforcé l’intérêt pour cette question. D’ailleurs, depuis mon mémoire de master, deux thèses d’histoire sur l’AI sont en cours.

Quelles ont été les principales difficultés que vous avez rencontrées dans ce travail de recherche?

Premièrement, sans hésiter, les aspects très techniques et arides d’une recherche en histoire économique, renforcés encore par le fait que la majorité de mes sources étaient en allemand. Une seconde difficulté de taille a été d’appréhender la notion d’invalidité, puisque celle-ci évolue considérablement au cours du 20e siècle. Le concept de « handicap » que nous utilisons aujourd’hui apparaît d’ailleurs seulement dans les années 1950, en même temps que les discussions sur l’AI. Au moment de la création de l’AI, la question était de savoir ce qu’on entendait par « invalidité ». Il y a eu énormément de débats en commission pour définir l’invalidité, des débats médicaux, sociaux et légaux très complexes, car la définition de l’invalidité était cruciale pour déterminer l’étendue de la future assurance.

À la lecture du livre, on voit passablement de similitudes entre le débat de l’époque et celui d’aujourd’hui, malgré des contextes forts différents.
Avez-vous aussi eu cette impression en faisant votre recherche?

Oui, effectivement. La question de savoir qui a droit à une rente et dans quelles conditions revient constamment dans le débat, depuis le début des réflexions sur l’AI jusqu’à nos jours. Le principe de la réinsertion avant la rente, abondamment martelé pendant les révisions récentes, n’est pas nouveau non plus. Il était déjà l’un des leitmotivs de l’assurance invalidité lors de son introduction en 1960. Il s’agissait alors d’éviter la création d’une AI jugée trop lourde financièrement, la réinsertion devant notamment permettre de limiter les dépenses.

Ça n’a pas vraiment marché et les crises économiques ont fortement contribué à dégrader les perspectives de réinsertion pour les personnes handicapées. Mais, à mon avis, déjà dans les années 1960, à un moment où il y avait un grand besoin de main-d’oeuvre, il était plus avantageux pour les employeurs d’engager des personnes valides en provenance de l’étranger, par exemple, que d’adapter des places de travail.

Enfin, le discours d’austérité était déjà très présent dans les années 1950 au sein des autorités fédérales, et encore plus dans les milieux patronaux. La situation économique, caractérisée par une forte croissance, était pourtant fort différente de celle que nous connaissons aujourd’hui! Le discours d’austérité de la droite servait alors à exercer une pression à la baisse sur le développement de la sécurité sociale, de crainte que celui-ci ne soit trop généreux et pèse sur les finances publiques.

Propos recueillis par Robert Joosten, Diagonales, N^o 107, septembre-octobre 2015

La création de l’AI

Le livre de Virginie Fracheboud qui vient de paraître aux éditions Antipodes part d’un constat malheureusement trop répandu dans l’historiographie des assurances sociales en Suisse: il n’existait à ce jour aucune étude historique détaillée sur l’assurance invalidité. Cette absence est désormais partiellement comblée avec la parution de L’introduction de l’assurance invalidité en Suisse, qui examine de manière très fouillée les débats qui ont mené à la création de l’AI en 1960.

Alors que l’AI fait maintenant partie des assurances sociales les plus souvent attaquées par la droite, au prétexte de ses déficits et, bien sûr, des fameux « abus » dont se rendraient coupables ses bénéficiaires, il est d’autant plus important de se pencher sur son histoire. Virginie Fracheboud nous rappelle que, dès le départ, l’AI a été pensée par les milieux dirigeants suisses comme une assurance minimale. Ceux-ci ont toutefois convenu qu’il était plus sage d’en confier la gestion à l’État puisque les perspectives de profits y étaient à peu près nulles, contrairement à l’assurance maladie ou aux caisses de retraite.

À la suite des travaux pionniers de Hans Ulrich Jost, les historien·ne·s lausannois·es continuent donc avec persévérance leur exploration de l’histoire contemporaine de la Suisse, dépouillant des archives souvent vierges de toute visite, exhumant des débats oubliés et découvrant ainsi, sans surprise, une réalité très éloignée des contes de fée qui tiennent généralement lieu d’histoire dans ce pays. Le travail est encore immense, mais chaque pierre successive consolide l’édifice.

Antoine Chollet, Page de Gauche, N^o 146, juillet-août 2015

Dans les Cahiers d’histoire du mouvement ouvrier

En citant la formule « La Suisse a été épargnée par la guerre, mais non par la misère », Virginie Fracheboud rappelle que la revendication d’une assurance invalidité faisait partie des exigences de la Grève générale de 1918. Cependant, comme il n’y a guère, en Suisse, de mutilés que l’on croise dans la rue, le Conseil fédéral se contentera de faire inscrire ce droit dans la Constitution en 1925. Après le second conflit mondial il n’y a pas plus de mutilés physiques, mais la démocratie témoin est parmi les derniers pays européens à n’avoir pas encore résolu le problème et le Parti socialiste insiste pour le coupler avec l’AVS alors en gestation. L’AVS instaurée en 1948, il faudra encore onze ans pour que le parlement vote la loi d’application.

Le chapitre intitulé « L’AI, d’un refus à l’autre » montre comment les conseillers fédéraux Walther Stampfli puis Rodolphe Rubattel neutralisent différents postulats de conseillers nationaux, tout en réaffirmant que si l’AI est un objectif désirable, il n’y a pas d’urgence en la matière, jusqu’au double dépôt par le Parti du travail, puis par le Parti socialiste, d’initiatives réclamant une AI sans délai. Ces deux démarches concurrentes, dans le climat anticommuniste de l’époque, permettront à la droite de tergiverser, le Conseil fédéral créant néanmoins une commission d’experts en été 1955, après que les deux initiatives parvinrent à réunir les signatures nécessaires. L’auteure examine ensuite les travaux de la Commission: faut-il prendre en compte les handicapés mentaux? Doit-on rembourser les frais médicaux? Et d’autres questions encore, où s’opposent les partisans d’une sécurité sociale financée par l’État et ceux qui distinguent les frais relevant de l’assistance publique et les frais qui renvoient aux assurances privées. Suit la question du financement de l’AI, les milieux économiques proposant de la lier aux APG, les représentants des caisses maladie suggérant de l’associer à la future LAMA. Finalement, une majorité se rallie au financement par le capital de l’AVS et une cotisation minimale versée par les salariés et les employeurs, ce qui permet de faire une AI limitée et, en amputant ainsi l’AVS, de restreindre les hausses possibles des rentes vieillesse.

Dans la conclusion, « Une benjamine aux bases fragiles », Virginie Fracheboud constate que ce qui s’est passé par la suite a mis en évidence les points faibles relevés: l’AI est devenue déficitaire et l’AVS a dû se renflouer en augmentant ses cotisations. La droite a donc obtenu ce qu’elle souhaitait, des assurances sociales calculées au strict minimum, ce qui est bon aussi pour attirer sur le sol suisse les multinationales. Cette thèse en histoire contemporaine de la Faculté des sciences sociales et politiques de l’UNIL vient donc compléter notre connaissance des assurances sociales, après les travaux de Matthieu Leimgruber sur l’AVS et ceux de Jean-Pierre Tabin et de Carola Togni sur l’assurance chômage.  

Michel Busch, Cahiers d’histoire du mouvement ouvrier, 3/2015, p. 191.

Assurance invalidité: l’oubliée d’une sécurité sociale naissante

En livrant la première analyse historique de la création de l’assurance invalidité en Suisse, l’ouvrage de Virginie Fracheboud jette un regard neuf sur la benjamine des assurances sociales et sur les combats qui ont entouré sa naissance.

L’histoire que nous raconte l’auteure, installée depuis peu aux Etats-Unis, est d’abord celle d’une oubliée des assurances sociales. Car l’assurance invalidité (AI) n’entrera en vigueur qu’en 1960, trente-cinq à soixante ans après la plupart des pays européens!

« La Suisse n’a pas connu la problématique des invalides de guerre, explique Virginie Fracheboud, de l’Institut d’études politiques, historiques et internationales (IEPHI). Il y a donc une absence d’organisation militante pour défendre les droits des handicapés, contrairement à la France ou la Grande-Bretagne. » Les craintes des autorités quant aux coûts de l’invalidité, dont la définition, jugée complexe, pourrait occasionner des abus, contribue aussi à ce que le débat sur l’AI reste relégué derrière celui de l’AVS.

En revenant sur les années 1944 à 1960, l’ouvrage porte un regard documenté et inédit sur le long cheminement des revendications qui ont façonné l’AI. Il déploie les enjeux des débats qui ont agité les milieux économiques, politiques et syndicaux, tout en intégrant le point de vue des associations de personnes handicapées. Il met aussi, et c’est tout son mérite, le doigt sur l’imbrication entre la benjamine des assurances sociales et ses aînées, l’assurance maladie, l’AVS et l’assurance perte de gain, en montrant comment sa création est liée à leur développement.

Coup de frein

Si l’AVS est approuvée en 1947, très vite, cependant, les débats s’enlisent. Un coup de frein est donné à l’essor des assurances sociales. Dans les années 50, le contraste devient alors saisissant entre une économie florissante et un discours patronal « très alarmiste » sur l’AI, son financement et l’étendue de ses prestations. Or en 1956, les ayants droit représentent moins de 2% de la population. « Il existe à cette époque un climat très conservateur. Par peur d’une explosion des coûts, les milieux dirigeants refusent le modèle d’une sécurité sociale étendue assurant l’ensemble de la population et englobant les différentes branches des assurances sociales, adopté par la plupart des Etats voisins. »

Une assurance minimale

Décision est donc prise de compartimenter ces différentes branches pour contenir les coûts et de proposer, pour l’AI, une assurance minimale, tant au plan des prestations que de son financement. Faisant la part belle aux attentes des milieux bourgeois, le projet fédéral entérinera des rentes en dessous du minimum vital – fixé par le BIT à 40% du salaire avant l’invalidité – tout en laissant de nombreuses tâches et frais à l’assistance privée. « Ce qui m’a le plus choquée, témoigne l’auteure, ce sont les grands invalides de naissance qui n’ont droit qu’à une rente minimale, alors qu’ils n’ont aucune prise sur le marché du travail. »

Si l’introduction de l’assurance invalidité représente toutefois un progrès indéniable, l’analyse de son histoire met aussi en lumière le renforcement des forces politiques à droite: l’alarmisme patronal, omniprésent dans les débats, est parvenu à décourager les revendications pour une extension des prestations sociales. Ainsi, contrairement à tous les autres systèmes étrangers d’assurance invalidité, l’AI exclut les soins médicaux et pharmaceutiques ne servant pas à la réinsertion professionnelle. « A l’époque, l’assurance maladie n’est pas encore obligatoire, et les handicapés, exclus des caisses, n’ont pas les moyens d’assumer les frais des traitements, vu leurs rentes minimales. Résultat: la majorité d’entre eux ne bénéficiaient d’aucune protection maladie. »

Carole Pirker, L’Uniscope, no. 602, 30 mars – 26 avril 2015, p. 15