La Suisse et les étrangers

Presse

Les débats sur la politique face aux étrangers et aux réfugiés sont trop souvent orientés en fonction de problèmes présents et de difficultés redoutées dans l’avenir. Or, on néglige ainsi l’histoire des politiques à l’égard des personnes migrantes. Certains idéalisent même le passé en affirmant que l’augmentation actuelle du nombre d’étrangers pose des problèmes nouveaux. D’autres prétendent que les tensions avec les personnes venant de l’ex-Yougoslavie ou d’Afrique seraient intolérables, alors que les Italiens et les Espagnols s’étaient intégrés sans problèmes. Il s’agit en fait de visions faussées du passé de la Suisse, car chaque vague migratoire fut confrontée à des problèmes. Depuis plus d’une décennie, Gérald et Silvia Arlettaz ont rédigé de nombreuses études et analyses sur les étrangers en Suisse au XIXe siècle et au début du XXe siècle. Les Editions Antipodes viennent d’en publier une synthèse, avec des illustrations et des documents, ce qui rend la lecture instructive et attrayante.

Gérald et Silvia Arlettaz rappellent qu’au cours des deux siècles passés, l’émigration a caractérisé la Suisse. A la fin du XIXe siècle, l’essor des transports, la baisse des prix agricoles et les modernisations industrielles provoquent le départ de centaines de milliers de Suisses, alors que des étrangers viennent en Suisse. Venant d’Allemagne, de France, d’Italie et d’autres pays, des centaines de milliers de personnes immigrent en Suisse et constituent en 1914, près de 15% de la population totale. La Suisse contemporaine s’est donc formée grâce à de multiples flux migratoires.

La Première Guerre mondiale marque un renversement dans la politique d’immigration et de naturalisation de la Suisse. L’année 1917 constitue une césure entre deux phases: auparavant, la gestion de l’immigration relève essentiellement des gouvernements cantonaux qui se méfient souvent des étrangers et des confédérés qui pourraient alourdir les charges d’assistance. Toutefois, la Confédération s’affirme après 1848 comme une formation nationale qui fonde son identité sur les conceptions républicaines, démocratiques et libérales. Des étrangers viennent travailler en Suisse dans des métiers pénibles, mais aussi pour fonder des entreprises qui seront parfois des fleurons industriels du pays. La liberté de circulation des biens et des personnes est valorisée, ainsi que la tradition d’asile. Les réfugiés qui fuient les régimes contre-révolutionnaires peuvent être accueillis en Suisse où les activités des intellectuels émigrés bénéficient aux Universités et à d’autres institutions culturelles. Mais, à partir des années 1880, les conditions de l’accueil se durcissent, en particulier face aux socialistes et aux anarchistes. Désormais, les valeurs de libéralisme et de progrès qui inspiraient l’optimisme des fondateurs de la Confédération moderne perdent de l’influence. Des parlementaires, des intellectuels, des statisticiens et d’autres personnalités expriment une vision communautaire et traditionnaliste qui nourrit le terreau de manifestations xénophobes et racistes. On passe ainsi d’une conception républicaine de la nation à une conception ethnique et restrictive de la Suisse. Au cours du premier conflit mondial, les autorités fédérales mettent en place une politique protectionniste et centralisatrice que l’Office central de police des étrangers fondé en 1917 va développer. La grève générale de 1918 accentue la polarisation sociale. En réaction à l’essor d’un mouvement ouvrier combatif, des organisations conservatrices lancent des pétitions et des initiatives qui récoltent des centaines de milliers de signatures afin de mettre en garde contre les étrangers considérés comme des facteurs de désordres.

De plus, des mesures législatives et administratives sont adoptées. Les conditions pour obtenir la nationalité suisse sont rendues plus sévères: le nombre d’années préalables augmente; les critères moraux, politiques et ethniques imposent de plus en plus d’exigences. Les notions de séjour et d’établissement, auparavant secondaires, acquièrent une importance nouvelle afin de dissuader les étrangers de s’installer durablement en Suisse. Adoptée par le Parlement en 1931, la loi sur les étrangers résulte de ces propositions formulées depuis le début du siècle. Elle caractérise la politique fédérale jusqu’à aujourd’hui. Des objectifs, tels que la lutte contre la « surpopulation étrangère », y sont inscrits et déterminent les réactions des autorités non seulement de 1933 à 1945, mais aussi pendant la longue phase d’expansion d’après-guerre et au cours des crises économiques. Les étrangers sont en général considérés comme des menaces qui pèsent sur la stabilité et le consensus helvétiques.

A la fin de l’ouvrage, on peut lire un aperçu sur les décennies postérieures à 1933. Les grandes lignes de la politique suisse sont ainsi retracées. Des allusions aux travaux de la « Commission Bergier » auraient pu être plus précises en mentionnant les polémiques au sujet de son rapport sur les réfugiés publié en 1999. Néanmoins, on peut ainsi établir des liens entre les débats actuels et les arguments utilisés à différentes époques. On peut ainsi mieux comprendre les succès de politiciens comme Schwarzenbach, puis Blocher qui ont su utiliser certaines continuités. Des résurgences d’attitudes xénophobes et d’autres mutations des comportements racistes peuvent ainsi être replacés dans une perspective historique. On peut aussi observer les manières dont les statistiques sont publiées et interprétées.

L’ouvrage de Gérald et Silvia Arlettaz est exemplaire. Toutefois, il s’agit surtout d’une analyse historique des politiques suisses face aux étrangers. Il faut souhaiter que d’autres synthèses soient publiées sur l’histoire des étrangers eux-mêmes et sur les questions complexes posées par l’antisémitisme et l’intégration des Juifs en Suisse. Ces problématiques apparaissent en filigrane dans cet ouvrage qui fournit une synthèse indispensable.

Marc Perrenoud, SolidaritéS No 58, 21 décembre 2004

Le choc inguérissable de 1914

Pionnière parmi d’autres de la libre circulation, la Suisse, dès la Première Guerre mondiale, n’a plus cherché qu’à contrôler les mouvements de la population étrangère.

La Suisse, pays d’immigration. Si le fait démographique est évident, la volonté politique de présenter la Suisse comme une terre d’accueil ne l’est pas. Ou elle ne l’est plus, depuis 1914 en tout cas.

Si l’on en croit les historiens Gérald et Silvia Arlettaz, coauteurs d’une étude sur La Suisse et les étrangers, la période 1848-1933 est capitale pour qui veut comprendre la politique actuelle. Entre 1848 et 1914, l’entité nationale s’érige progressivement en un espace politique et civique, régi par des institutions libérales, démocratiques et fédéralistes. C’est le temps où la libre circulation, comme on l’appelle aujourd’hui, est une évidence pour les autorités. La Confédération ira même jusqu’à conclure des traités en ce sens avec 21 autres Etats. Ce consensus idyllique entre autorités politiques n’empêche pas des réactions hostiles au sein de la population suisse, comme le montrent en 1896 les émeutes de Zurich, où la foule s’en prend violemment aux travailleurs italiens. Il faudra appeler l’armée pour rétablir l’ordre. L’esprit libéral dominant préconise une politique d' »assimilation » qui, espère-t-on, annulera l’altérité par absorption « juridique et culturelle. » La naturalisation serait la condition de cette politique.

Dès 1914, notent les deux auteurs, c’est la « rupture. » Une nouvelle morale dite patriotique creuse le fossé entre nationaux et étrangers. Désormais, il ne s’agit plus d’assimiler les immigrés, mais d’en contrôler les mouvements. Pilier et en même temps symbole de ce changement: l’instauration le 21 novembre 1917 d’un Office central de police des étrangers. Le Conseil fédéral en arrive même à considérer la politique migratoire comme un élément majeur de la défense nationale. Cette analyse imprègne la pratique et le discours officiels tout au long du siècle, elle est au cœur d’une idéologie qui trouvera sa plus détestable résonance en 1943 dans l’affirmation: « La barque est pleine. »

Pierre-André Stauffer, L’Hebdo no 47, novembre 2004.

La Suisse, terre de refuge?

La tradition de l’accueil est une constante du discours politique suisse; formulée dès le XVIe siècle, elle revêt un caractère mythique tout au long du XIXe siècle. Elle est la traduction d’un idéal collectif intégré dans une idéologie nationale en développement qui entend renforcer la cohésion du pays. De 1848 jusque vers la fin du siècle, la Suisse est une fédération nationale qui cherche à construire un nouvel espace civil. Elle fonde son identité sur les conceptions républicaines, démocratiques et libérales incarnées par l’Etat fédéral, sur des idées de liberté de circulation des biens et des personnes et sur des valeurs pluriculturelles. Dans ce contexte, la mission caritative de la Suisse est valorisée pour servir de ciment moral à l’intégration nationale. Sur le plan extérieur, l’asile est une manifestation d’indépendance, une caution morale qui valorise une politique de neutralité nécessaire au maintien de l’indépendance du pays. C’est dans cette perspective que le discours officiel qualifie le droit d’asile comme l’expression de la souveraineté nationale, une « maxime de la politique suisse ».

Le développement de immigration ouvrière

Si la Suisse de la deuxième moitié du XIXe siècle est un lieu de refuge, elle devient surtout une terre d’immigration. Pendant cette période, l’industrie se développe et diversifie ses branches de production (métallurgie, mécanique, aluminium, électricité, chimie, alimentation); le tourisme amorce son essor. La Suisse s’équipe et se dote, à partir de 1850, d’un réseau ferroviaire. Cette évolution accroît les besoins en forces de travail et nécessite un appel accru à la main d’œuvre étrangère. Depuis les années 1880 et jusqu’à la Première guerre mondiale, l’immigration, notamment en provenance d’Allemagne et d’Italie, joue un rôle important dans l’industrialisation et dans la modernisation des entreprises du pays.(…)

Les ouvriers étrangers non qualifiés, essentiellement Italiens, assurent le développement de la production de masse dans certains secteurs industriels; ils compensent le manque de bras suisses (textile, bâtiment, chaussure, métallurgie, industrie des machines, imprimerie) ou occupent les tâches délaissées par les indigènes. Les étrangers sont indispensables dans la construction et l’exploitation des chemins de fer. Dans les filatures, où les conditions de travail sont mauvaises et les salaires bas, le nombre des ouvriers étrangers double entre 1901 et 1911. En 1910, l’industrie du bâtiment recense 39,5% d’ouvriers étrangers, l’industrie extractive 42%. Dans autres branches, la main d’œuvre étrangère qualifiée, en particulier allemande, trouve de longue date des débouchés en Suisse; c’est le cas des brasseurs, ébénistes, menuisiers, tailleurs, meuniers, imprimeurs, serruriers, ferblantiers, mécaniciens-fondeurs, etc. L’hôtellerie, les professions artistiques et commerciales occupent également de nombreux étrangers. Enfin, ces derniers font leur apparition dans les nouveaux secteurs où l’offre indigène ne répond pas aux qualifications requises. Ces données démontrent que la classe ouvrière travaillant en Suisse est de moins en moins nationale. La dépendance à l’égard de l’étranger ne se limite par ailleurs pas au recrutement de forces de travail, elle se manifeste aussi, à l’exemple de l’Allemagne, dans les technologies, les capitaux et les liens avec les marchés étrangers. En outre, le recensement fédéral atteste que, contrairement aux fausses assertions répandues dans l’opinion, les étrangers ne supplantent pas les Suisses dans les meilleurs emplois, mais sont au contraire plus fortement représentés dans les emplois subalternes.

La construction de la « question des étrangers »

De 1885 à 1914, les termes « augmentation anormale », « situation malsaine », « infiltration », « invasion », « colonisation », se généralisent dans un discours qui assimile de plus en plus les étrangers à une population dangereuse. De fait, à partir du tournant du siècle, et en particulier de 1910, les contemporains associent la présence étrangère à un certain nombre de périls. La diversification des arguments et de leurs vecteurs est significative de la diffusion de la « question des étrangers » au sein de la société. L’argument politique se superpose à l’aspect démographique pour mettre en évidence les dysfonctionnements de la société civile qui s’aggravent par la compénétration du peuple des citoyens et des populations « exotiques ».

Sur le plan géographique et stratégique, les contemporains s’inquiètent de la concentration des étrangers dans les régions frontières. En cas de guerre, ces derniers pourraient livrer le pays aux belligérants. En outre, avec la montée des nationalismes, les étrangers risquent de favoriser les forces centrifuges au sein des différentes communautés suisses et mettre en péril la cohésion nationale du pays. A plusieurs reprises, Carl Alfred Schmid compare la situation de la Suisse à celle du Transvaal, où l’arrivée des Anglais a mis en minorité les Boers, puis entraîné la fin de leur indépendance. A ses yeux, faute de réagir, la Suisse de l’an 2000 sera réduite à un simple concept géographique! Economiquement, la dépendance de la Suisse à l’égard des puissances étrangères, en particulier de l’Allemagne, est jugée dangereuse. Socialement, l’augmentation du prolétariat et de la concurrence ainsi que la paupérisation d’une large frange de la population contribuent à fixer l’attention sur la présence étrangère et à lui attribuer les causes du changement social. A cela s’ajoutent des appréciations morales et culturelles. La diffusion par les étrangers d’habitudes et moeurs jugées différentes de celle des Suisses serait un facteur d’altération d’un sentiment national identitaire et des vertus propres à un peuple désigné parfois par le terme de « race ». D’autres milieux évoquent des arguments relatifs la religion, à l’environnement, l’urbanisme, etc. (…)

Interview de Gérald Arlettaz

« En 1910, les étrangers étaient bien acceptés »

Avant la Première Guerre mondiale, la Suisse ne craignait ni les étrangers ni leur naturalisation. Survol historique, du libéralisme à la xénophobie.

Voilà de nombreuses années que Silvia et Gérald Arlettaz travaillent sur la question de l’immigration et de la présence étrangère en Suisse. Auteurs de nombreux articles universitaires, ils ont aujourd’hui voulu, en écrivant leur livre, partager le fruit de leurs recherches avec un plus large public. Entretien avec l’historien.

Gérald Arlettaz, de tous temps des étrangers viennent en Suisse…

Oui, mais à partir de 1850 il y a un afflux très important. En 1910, le taux d’étrangers en Suisse est de 15%-presque le taux actuel-ce qui est énorme pour l’époque et unique en Europe.

Que viennent-ils faire?

Dans leur majorité, travailler dans l’industrie et sur les grands chantiers. Ce sont tout d’abord des Allemands, puis des Italiens. La Suisse connaîtra un nouvel afflux important à partir de 1950, pour les mêmes raisons économiques, mais alors les travailleurs immigrés viendront plutôt d’Espagne et du Portugal.

Sont-ils toujours accueillis de la même façon?

Non. En 1910, les étrangers étaient bien acceptés. Il faut savoir qu’avant la Première Guerre mondiale, la société suisse était libérale, dans tous les sens du terme. A l’époque, on ne s’occupait pas de savoir d’où venaient et où allaient les gens; il n’y avait pas de police des étrangers et on facilitait les naturalisations. Il y avait bien sûr déjà des voix pour s’élever contre ça, mais celle du libéralisme était dominante.

C’est la guerre qui change tout?

La guerre de 14-18 gâche tout. Elle génère une angoisse profitant aux conservateurs nationalistes qui sont alors beaucoup plus écoutés. Dès 1917, les étrangers deviennent des boucs émissaires et sont considérés comme dangereux. Cela devient une cause structurelle dans la mentalité suisse. Si, dans les autres pays l’Europe, il y a aussi de la xénophobie, c’est par vague, alors qu’en Suisse c’est quelque chose qui apparaît constamment depuis cette époque.

N’est-ce pas dû paradoxalement au fait que la Suisse est composée de différentes cultures?

Pendant l’entre-deux-guerres, on a mis sur pied dans ce pays la fiction de l’unité dans la diversité. Mais c’est l’unité qui est considérée comme importante, et non pas la diversité.

Patrick Morler-Genoud, L’Illustré no 47, novembre 2004.

(…) De 1848 à l’orée des années 30, ces chercheurs-l’un aux Archives fédérales, l’autre à l’Université de Lausanne-montrent en quelles circonstances et en quels termes la politique migratoire s’est durcie. Durcie, parce que dans la dernière moitié du XIXe siècle, la pratique est plutôt libérale. D’abord, ce sont les Suisses qui émigrent: le solde, des migrations ne s’inverse qu’en 1888. Jusqu’en 1917, « l’entrée, le séjour et l’établissement des étrangers sont réglementés par les traités bilatéraux d’établissement ainsi, que par les lois cantonales ». Le jeune Etat fédéral, déjà bien occupé à modeler un espace national modère ses nonnes et ne fixe pas de contingents. On envisage même une application assez large du droit du sol pour les enfants d’étrangers, évoquée jusque dans les années 1920.

La situation change autour de 1900, où la « question des étrangers » occupe toujours plus le débat public. Naguère consacrée par la naturalisation, « l’assimilation » (on dirait: l’intégration), s’affronte avec une nouvelle idée de patrie. Avec les réfugiés de la Première Guerre mondiale, l’arrivée de contestataires de gauche et la grève de 1 918, le ton monte. La notion de « Uberfremdung » devient omniprésente. Dans tous les camps politiques: la droite fustige « l’influence étrangère », pas seulement les bolcheviques, mais aussi l’arrivée massive de capitaux et d’entreprises allemandes en Suisse, vue comme une menace-tandis que la gauche et les milieux ouvriers sont « déchirés » entre l’idéologie et la défense de leur clientèle, donc l’exigence d’une préférence nationale sur le marché de l’emploi. En 1924, le Conseil fédéral annonce vouloir prendre à son compte les règles de séjour et d’établissement des étrangers par une loi toujours en vigueur. De 1917 à 1925, résument les Arlettaz, la politique de contrôle et de sélection se substitué à Ia politique « d’assimilation » par la naturalisation préconisée avant-guerre ». De manière plus fondamentale, « à un Etat fondé sur la « raison » et sur la « liberté » se substitue une raison d’Etat se justifiant par la volonté de protéger l’identité de la patrie ». Une identité toujours en question. Les chambres reprennent la révision de la loi sur les étrangers en mars prochain.

Nicolas Dufour, Le Temps, 25 novembre 2004.

 La Suisse et les étrangers

Dans un livre récent, Gérald et Silvia Arlettaz retracent l’histoire de la politique migratoire helvétique. Décryptage avec les deux auteurs.

L’ouvrage ne paie pas de mine, mais le titre-bien que la typographie soit surprenante est alléchant. Dans La Suisse et les étrangers, le couple d’historiens Gérald et Silvia Arlettaz raconte la genèse de la politique migratoire helvétique, leur étude couvrant la période 1848-1933. Une plongée dans le passé qui s’avère passionnante, car on y trouve les fondements du rapport qu’entretient, aujourd’hui encore, notre pays face aux étrangers.

Premier constat: la Suisse n’a pas toujours été une terre d’immigration. Jusqu’en 1888, il y a davantage d’Helvètes qui quittent la mère patrie, que d’étrangers qui s’installent chez nous. « Il ne faut pas oublier que notre pays était pauvre, explique Gérald Arlettaz. Jusque vers 1880, l’agriculture traverse une crise, et la population est largement surnuméraire dans les campagnes. Le problème: les paysans ne parviennent pas à se reconvertir dans un autre secteur. Attachés à la culture du sol, ils préfèrent rechercher en Amérique (du Nord ou du Sud) un retour à la terre. » Situation paradoxale, car dans le même temps, la Suisse-qui s’industrialise rapidement-est demandeuse de main-d’œuvre (notamment pour les grands chantiers ferroviaires). D’où une immigration toujours plus importante. En 1910, 15% des résidants dans notre pays sont étrangers (40% d’entre eux vivent à Bâle, Genève et Zurich). Venue d’Allemagne (ouvriers qualifiés) et d’Italie surtout, cette population exogène va chambouler certaines habitudes. « SeIon l’endroit, ça perturbe la vie locale, créant de nouveaux besoins (sanitaires, logements, etc.) auxquels on ne peut pas répondre. Le contact avec les indigènes s’accompagne souvent de conflits », note Silvia Arlettaz.

Les Suisses prennent progressivement conscience de cette forte présence étrangère sur leur sol. « Dans un premier temps, ils essaient de traiter ce problème de manière libérale, en se posant cette question: comment intégrer, assimiler ces personnes? », poursuit l’historienne. L’entrée, le séjour et l’établissement des étrangers sont réglementés par des accords bilatéraux ainsi que par des lois cantonales. Le jeune Etat fédéral, déjà bien occupé à modeler un espace national, modère ses normes et ne fixe pas de contingents. « Les milieux politiques (radicaux, libéraux, socialistes) vont même essayer de faciliter la naturalisation, considérée comme la solution intégratrice », relève Gérald Arlettaz.

Mais cette ouverture d’esprit ne dure pas. Dès le début du XXe siècle, la « question des étrangers » occupe toujours plus le devant de la scène. « L’opinion publique, certains politiciens attirent l’attention sur l’influence réelle ou supposée des immigrés. A Genève, par exemple, on reproche aux Français de prêcher des politiques malthusiennes de limitation des naissances », souligne l’historien. Et son épouse d’ajouter « Peu à peu, on stigmatise l’étranger en évoquant tout ce qu’il n’est pas (ndlr.: par rapport aux Suisses). On travaille par jeux de miroirs, sa présence est jugée en termes délétères. » Parallèlement, le peuple suisse se forge peu à peu une certaine vision de l’identité culturelle helvétique, surtout à partir de la Première Guerre. « C’est cela, probablement, qui a le plus durci les choses », affirme Gérald Arlettaz. Repliée sur elle-même, la Suisse se fait de moins en moins accueillante.

La notion péjorative d' »Ueberfremdung »-qui exprime un trop-plein d’étrangers-devient omniprésente. De 1917 à 1925, résument les Arlettaz, « une politique de contrôle et de sélection se substitue à celle d' »assimilation » par la naturalisation préconisée avant-guerre ». Dès 1924, le Conseil fédéral prend à son compte les règles de séjour et d’établissement. En résulte la loi sur les étrangers de 1931, qui vise à limiter l' »Ueberfremdung » tout en répondant aux besoins du marché: « La révolution qui permet d’atteindre ce but, c’est la création du statut de saisonnier. De cette manière, on faisait venir la main-d’œuvre dont on avait besoin, sans que celle-ci ne soit inscrite dans les statistiques des résidents permanents », fait remarquer Silvia Arlettaz.

Cette pratique, visant à protéger l’identité de la patrie, se prolongera jusqu’à nos jours. La loi de 1931 est en effet toujours en vigueur aujourd’hui-les Chambres en reprendront la révision en mars prochain. Comme le dit Gérald Arlettaz in fine: « En matière de politique d’immigration, la Suisse exprime donc une constante claire, fondée sur les valeurs de sécurité intérieure, identité culturelle et prospérité économique. »

François Mauron, Coopération no 2, Janvier 2005

Si aujourd’hui la question de l’immigration est un sujet brûlant en Suisse, elle ne constitue de loin pas une nouveauté. Dans une perspective historique de longue durée, ce thème acquiert de l’importance dès la deuxième moitié du XIXe siècle, pour atteindre son premier point culminant à l’aube de la Première Guerre mondiale, où la politique suisse à l’égard des étrangers subit une véritable, rupture. Dans le contexte particulier des hostilités, la Suisse reçoit un nombre croissant d' »immigrés de guerre », souvent jugés « indésirables », suscitant des réactions aux relents xénophobes. Le thème de l’immigration devient alors une obsession pour les milieux dirigeants et donne lieu à une nouvelle phase de relations entre les Suisses et les étrangers. Désormais, la priorité que se fixent les autorités helvétiques n’est plus de savoir comment intégrer les étrangers mais comment les contrôler. Dans l’entre-deux guerres, cette transformation aboutira à un dispositif législatif, avec la loi fédérale sur les étrangers en 1931, qui constituera le fondement d’une politique nationale encore en vigueur actuellement, reposant principalement sur la peur des étrangers et la volonté d’en maîtriser les mouvements.

Isabelle Paccaud, Le Temps, 22 janvier 2005

Notre politique migratoire moderne date du XIXe siècle

La nouvelle Loi sur les étrangers probablement adoptée par le Parlement en 2005. En attendant, la question migratoire continue d’être réglée par la Loi sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE) de 1931. Avec plus de septante ans d’âge, la viabilité de cette loi contraste avec le monde changeant de la migration moderne. Un petit ouvrage publié aux éditions Antipodes, La Suisse et les étrangers, analyse avec pertinence l’histoire de l’immigration en Suisse en se basant sur la période charnière de la fin du XIXe et du début du XXe siècle. Selon les auteurs, c’est dans cet intervalle que les autorités et les formations politiques suisses ont inscrit dans la législation la peur de l’étranger et la volonté d’en contrôler les mouvements comme fondement de la politique migratoire helvétique.

1917: année charnière

L’ouvrage couvre la période de 1848 à 1933. Pour ses auteurs, Gérald et Silvia Arlettaz, c’est au cours de la deuxième moitié du XIXe siècle que la question migratoire devient un élément important de la politique nationale. Quant à 1933, la date correspond à l’entrée en vigueur de l’ordonnance d’application de la LSEE.

Sur ces trois quarts de siècle, les auteurs distinguent deux phases. Une première jusqu’au début de la Première Guerre mondiale qui coïncide avec la création d’un Etat national et fédéraliste. Les ressortissants d’Etats étrangers sont alors assimilés aux Confédérés établis hors de leur canton d’origine. La majorité des formations politiques et l’Etat prônent une politique d’assimilation juridique et culturelle.

Avec le premier conflit mondial, la donne va changer fondamentalement. L’immigration de guerre se transforme progressivement en obsession pour la bourgeoisie. Dès 1917, les étrangers se voient qualifier d' »indésirables ». Le mot d’ordre n’est plus assimilation mais contrôle. Cette année-là, la Police des étrangers voit le jour.

De l’assimilation à la peur

La période qui suivra, de 1918 à 1933, se résumera, en termes de politique migratoire fédérale, à quatre impératifs: les intérêts économiques, la protection du marché du travail national, la lutte contre l’Ueberfremdung et la sécurité. La naturalisation ne pourra désormais être accordée qu’aux étrangers assimilés justifiant d’un long domicile sur territoire helvétique et d’un « esprit suisse ». A cette époque, la notion de « capacité d’accueil » entre dans le vocabulaire politique. L’ouvrage démontre également l’importance de la mise en place progressive-dès 1880-d’un Bureau fédéral de la statistique dans la perception d’une population étrangère croissante.

La Loi fédérale de 1931 découle naturellement du contexte politico-économique de cette période. Elle permet de limiter l’immigration tout en assurant la flexibilité nécessaire pour répondre aux besoins du marché du travail. Les fondements de la politique migratoire suisse sont donc posés. La juste balance entre la lutte contre « la surpopulation étrangère » et les besoins de l’économie en main-d’oeuvre marquera toute la politique migratoire du XXe siècle. Elle perdure aujourd’hui encore.

Pour les auteurs, la période étudiée marque un changement de perspective qui se traduit, dans l’opinion publique, par « un doute sur l’intégration sociale et culturelle et sur la possibilité de vivre avec une population étrangère croissante par définition civiquement, voire civilement, différente ».

 Virginie Poyetton, Le Courrier, 06 Janvier 2005

Gérarld et Sylvia Arlettaz ont publié depuis une quinzaine d’années bon nombre d’articles consacrés à l’histoire de l’immigration vue de Suisse. Ils nous donnent ici pour la première fois une synthèse consacrée aux politiques suisses en matière d’immigration et de naturalisation durant la période qui va du milieu du XIXe  siècle à 1933. Ils justifient le choix de cette période en écrivant qu’elle voit l’élaboration puis l’institutionalisation de dispositifs juridiques et administratifs qui ont peu changé jusqu’à nos jours. Il s’agit en somme de présenter ici la genèse de la manière suisse d’appréhender l’immigration et les étrangers. Ce souci justifie le choix des bornes chronologiques. La Suisse est durant la première partie du XIXe un pays d’émigration, les immigrants sont peu nombreux. Les choses changent à partir de 1850 environ, les révoltes libérales et nationales conduisent en Suisse de nombreux exilés, avant que les besoins de l’économie suisse n’attirent un nombre croissant de migrants, venus souvent d’Italie ou d’Allemagne au point qu’à partir des années 1880 le solde migratoire devienne positif. Nous entrons donc le domaine suisse au moment où le pays devient un pays d’immigration, et nous le quittons quelques décennies plus tard, après le vote d’une loi fédérale, la première du genre, toujours en vigueur, qui fixe les principes de la gestion par les autorités du pays des entrées, de l’établissement et du statut des étrangers.

Sept chapitres retracent la formation de cette politique, suivant un ordre chronologique et se proposant de montrer que cette histoire se comprend en référence à la construction d’un état nation, les auteurs posant que les deux processus sont indissolublement liés: les exigences de la construction nationale déterminent dans une large mesure le sort fait aux étrangers cependant que la présence étrangère et son appréhension par la société et l’état suisse affectent « le tissu de la formation nationale » et les systèmes de représentation nationaux. Le lecteur aura reconnu des thèmes proches de ceux de Gérard Noiriel impression que la structure même du récit ne fait que renforcer.

La présence étrangère, encore modeste, fait peu débat jusque durant les années 1880. La période suivante est marquée à la fois par la construction d’une nouvelle citoyenneté suisse-la constitution de 1874 implique l’intégration de la population suisse dans le cadre d’un espace sociopolitique et culturel de dimension nationale, posant en particulier le principe que l’identification des personnes est de compétence fédérale et non plus cantonale et renforçant la protection des Suisses établis en dehors de leur canton d’origine-et l’émergence d’une question des étrangers. Les premiers à penser la présence étrangère en terme de problème à gérer sont les statisticiens du bureau fédéral de statistique, crée en 1860, avant que le thème ne devienne une figure permanente du débat politique. Si les débats sont parfois violents et la xénophobie virulente, qui se traduit à la fin des années 90 par de violentes chasses à l’Italien à Zurich et à Berne, une forte proportion, sinon la majorité, des politiques de l’époque, refusent de fermer les frontières aux migrants et considèrent que la solution au « problème étranger » est l’assimilation à la vie nationale, par le biais de la naturalisation, conçue comme le moyen d’attacher les étrangers à la vie de la nation. Plusieurs projets visant à introduire dans le droit de la naturalisation des éléments de jus soli voient alors le jour, sans pour autant se traduire par de véritable réforme, les débats étant interrompus par la guerre.

Celle-ci constitue pour les auteurs une véritable rupture. La composition de la population étrangère se transforme profondément. Une partie de la population installée quitte alors la Suisse cependant qu’arrivent des déserteurs, des objecteurs et des prisonniers blessés. Alors même que les effectifs de la population étrangère diminuent considérablement durant le conflit, l’immigration se transforme en « obsession de la classe bourgeoise » et les thèmes xénophobes connaissant un réel succès alors qu’émerge une nouvelle morale patriotique.

Les mesures prises alors rompent radicalement avec les pratiques antérieures. Il ne s’agit plus d’assimiler les étrangers, mais de les surveiller et de les contrôler, tâche confiée à un office de police des étrangers qui voit le jour en novembre 1917. De même les débats relatifs à la présence étrangère diffèrent de ceux d’avant guerre. Il ne s’agit plus d’éviter la formation d’une population exclue de la vie de la nation en lui proposant l’assimilation, mais de protéger le travail national, de lutter contre l’Überfremdung, forme suisse de la peur du métissage et de la perte de la substance nationale, et de préserver la sécurité du pays, menacée pense-t-on alors d’une invasion en provenance de tous les points d’une Europe ruinée. Si cela conduit à repenser le contrôle des entrées, cela conduit aussi à l’abandon du projet d’introduction du jus soli dans le droit de la naturalisation. Celle-ci après guerre est conçue non plus comme le moyen d’une possible assimilation à la communauté nationale, mais comme la sanction d’une assimilation déjà opérée, reconnaissance en somme par la nation de ce que le naturalisé est déjà devenu suisse, signe, parmi d’autres, pour les auteurs, du passage d’une conception civique à une conception ethnique de la nation.

L’entre-deux-guerres est vue comme une période durant laquelle les mesures d’exception prises durant la guerre sont peu à peu institutionalisées, voire constitutionalisées. L’adoption, le 1925 octobre 1925 de l’article 69 ter de la constitution permet ainsi à l’état fédéral de légiférer sur entrée la sortie et le séjour des étrangers, retirant aux cantons l’essentiel de leurs prérogatives en ce domaine. Il permet l’adoption d’une loi fédérale sur l’entrée et le séjour des étrangers en 1931 qui vise à concilier, la protection du marché national, dont la construction est selon les auteurs la grande affaire de l’entre-deux-guerres en Suisse, les intérêts de la Suisse (il convient de laisser entrer les touristes et de permettre aux entrepreneurs suisses de disposer de la main d’oeuvre qui leur est nécessaire), et l’identité suisse, le nombre des entrées ne devant pas excéder la « capacité de réception » du pays. L’état fédéral est chargé de décider des autorisations de séjour de longue durée, la règle étant de concéder aux travailleurs étrangers des autorisations de courte durée permettant leur renvoi en cas de mauvaise conjoncture. L’administration du séjour est confiée à un office central de police des étrangers, créé durant la guerre, dont la mission première était le repérage des étrangers indésirables.

Durant la même période, l’accès à la nationalité suisse devient plus difficile et les autorités fédérales recommandent aux cantons la plus grande vigilance, et en particulier de ne pas accepter d’éléments hétérogènes à la nation de par leur culture ou leur appartenance ethnique.

Cette évolution n’est pas pour les auteurs une simple réponse au traumatisme né de la présence d’insoumis et de déserteurs, souvent socialisants ou anarchistes durant la guerre, elle s’inscrit dans un évolution plus globale des modes de régulation de la société suisse. La guerre a mis en lumière à la fois la fragilité de la construction nationale, en attisant les différends entre francophones et germanophones. Elle a aussi illustré le potentiel révolutionnaire des masses ouvrières. Les grands partis suisses proposent dans l’immédiat après-guerre des projets similaires, malgré des différences de tonalité. L’enjeu premier en est de proposer une réponse nationale à la question du travail, ce qui fait de la formation du marché national un « objectif stratégique de la formation nationale durant l’entre-deux-guerres » (page 113).

Les réformes inspirées de ces projets et de ces débats se révéleront durable, la conclusion, qui survole les sept décennies qui nous séparent de l’adoption de la loi de 1931 s’attache à le montrer, tout en notant que la période actuelle semble propice à un amendement ou à une remise en question de tout en partie des dispositifs hérités de cette période.

Le récit proposé par Gérald et Silvia Arlettaz est à la fois clair et riche de précisions et d’exemples. Il est extrêmement précieux pour le lecteur francophone, qui dispose ainsi d’une synthèse-qui a le défaut d’être unique en son genre mais on ne saurait en faire grief aux auteurs-de qualité consacrée au versant suisse de l’histoire du contrôle des migrations dans le monde occidental. Sa lecture présente d’autant plus d’intérêt que le thème suscite actuellement beaucoup de travaux, qui tous mettent en évidence la nécessité d’une comparaison des histoires nationales du contrôle de l’entrée et du séjour des étrangers, dont l’un des enjeux est de comprendre et d’apprécier le sens de la coupure de 1918, traditionnellement conçue comme marquant la fin de l’époque des « migrations libres ». En ce sens, l’ouvrage, en plus de son intérêt dans le cadre suisse, est une pièce, de qualité, versée à un dossier en cours. (voir par exemple sur ces sujets le Migration control in the North Atlantic World d’Andréas Fahrmeir et Patrick Weil)

Le lecteur cependant ne doit pas s’attendre à lire une histoire des immigrants présents en Suisse. Quelques données statistiques précisent les formes de la présence étrangère à différentes époques, mais peu de chose nous est dit ici de leurs expériences, ou de leurs travaux. C’est là plus un regret qu’une critique d’ailleurs, le choix thématique des auteurs est explicitement affirmé et défendu, il ne pouvait du reste être étendu sans dommage dans le cadre d’un ouvrage de cette taille, même si cela conduit à donner l’impression d’une histoire de l’immigration qui se fait sans les migrants eux-mêmes.

Plus gênant, si l’ouvrage est heureusement pourvu d’une bibliographie et d’un choix de documents, ce qui est si rare de nos jours qu’il convient de le saluer, il ne comporte pas d’appareils de notes, ce qui aboutit à ce que ne soit pas indiquées les références complètes des documents cités.

Livre lu par Philippe Rygiel, Actes de l’histoire de l’immigration

Although immigration and immigration policy in Switzerland is at present the subject of much political attention and scientific research, a systematic analysis in a single volume of the emergence of this problem as a political issue was still lacking. In this regard, Arlettaz and Arlettaz’s book is a major contribution to the study of Swiss immigration policy. It not only provides a genuine genesis of the mechanisms of immigration control in Switzerland in the 19th and the beginning of the 20th century, but it also shows the way whereby this process has been deeply embedded in the formation of the Swiss nation. According to the authors, the defensive institutional system regarding admission and naturalisation of foreigners is not rooted in a long-term historical continuity, but is rather due to a specific « critical juncture », World War I and the interwar period. This critical moment is considered the period in which Switzerland shifted from a « republican » conception of citizenship to an « ethnic » one.

The volume is divided into two parts. The first deals with the emergence of the « problem of aliens » as a political issue and the concomitant process of institutionalisation of Swiss citizenship between 1848 and 1914. The second explains the institutionalisation of the mechanisms of immigration control at the Federal level from the beginning of World War I until the enforcement of the First Aliens Law in 1933.

Initially, the first migration movements with which the Federal State had to deal were internal. The authors outline that one of the most difficult challenges the Federal State had to face after 1848 was to build a recognised Swiss citizenship, which meant a new judicial category allowing all citizens of the Confederation to move and enjoy equal rights on the national territory. This was not easy considering the fact that most social rights, for instance, were initially only granted to citizens residing in their canton of origin. Cantons and communes were rather reluctant to grant those rights to others, since communes were in charge of social assistance, and they feared having to take care of growing numbers of poor people. « Aliens » or « Heimatlose » (people excluded from civil rights) were a quite blurred category at the time: not only « foreigners », but also vagrants, as well as illegitimate children in some cantons. This question was only definitively solved around 1880, and constituted a decisive step towards the affirmation of the Federal State in relation to the cantons and communes.

Besides, as one of the first countries engaged in the process of industrialisation in continental Europe, Switzerland soon received growing numbers of foreign workers. Once a country of emigration, Switzerland became a country of mass immigration from the mid-19th century. The development of the manufacturing industry, as well as railways, attracted great numbers of workers, mainly from Germany, Italy and France. Besides low skilled migration which helped the development of mass production, skilled immigration helped import many modern industrial techniques. From 1850 till 1914, the foreign population steadily increased and peaked at 16% in 1914.

Until that year, the cantons had the exclusive responsibility for border controls, the admission of foreigners and the rights they granted them. Regarding entry and residence permits, foreigners were treated like Swiss citizens from another canton. Although admission policy was liberal owing to bilateral treaties with neighbouring countries, which provided almost all the immigrants entering Switzerland, foreigners did not enjoy the rights granted to Swiss citizens in all cantons. Some were rather hostile to immigration, and used their prerogatives to expel undesirable aliens and exclude foreigners from many public goods (schools, health care, etc.)

From the perspective of political science, one of the most interesting topics discussed in the book are the factors which have made possible the emergence of immigration as a political problem. The first is the development of statistics as an instrument of control and categorisation. With the establishment of the first Federal census in 1850 and its institutionalisation through the creation of the Federal Bureau for Statistics, immigration as a social fact was made visible. This phenomenon was not only described by statisticians, but was also soon interpreted as a threat. Already fantastic projections on the evolution of the foreign population were being made. More generally, the development of statistics made visible dramatic transformations of Swiss society (for example rural depopulation) that frightened many political actors.

The second major factor having made immigration a « visible » phenomenon was the birth of the welfare state in the 1870s and 1880s. The establishment of the first social regulations implied determining who had a right to social assistance. Although foreigners were originally not targeted by that legislation, their inclusion in the first social security programs became a subject of controversy. With the rise of unemployment in the 1890s, foreigners were accused of abusing social assistance. Some cantons were also accused of treating foreigners better than their own citizens. Several conflicts between Swiss citizens and foreigners were reported in large cities.

At the turn of century, immigration had definitely become a problem to which the Federal State had to respond. To be sure, it was seen as a threat, but the answers imagined were not those one might think of considering contemporary debates on this topic. In a still liberal context, the dominant idea was not to limit immigration or to proceed to expulsions, but rather to « make Swiss citizens out of foreigners » by facilitating naturalisation, and even by introducing a form of jus soli citizenship rule. Indeed, facilitating naturalization-which would subsequently lead to assimilation-was seen as a quite pragmatic solution in a period in which foreign workers were essential to the development of the economy. On the eve of World War I, dominant political forces (including the radical Party) were in favour of the introduction of the jus soli.

The outbreak of World War I and the subsequent period of economic crisis and uncertainty radically modified attitudes towards immigration. The number of foreigners dropped, for many foreign workers were mobilised by their countries of origin. During the war, Switzerland still welcomed immigrants, but these were not  » useful » to the economy, for instance pacifists, deserters or crippled soldiers, which led the Federal Authorities to harden its admission policy. Border controls were removed from the responsibility of the cantons on the basis of emergency decrees. A Federal Aliens’ police was established in 1917. The will to control and regulate migration flows became the guiding idea of Swiss immigration policy.

Whereas naturalisation was once seen as a condition for assimilation, assimilation soon became a condition for naturalisation, which marked, in the view of the authors, the shift from « republicanism » to « ethnicity » in the mode of incorporation of foreigners in Switzerland. The rather hostile context of economic crisis and unemployment of the 20s and 30s led to a much more defensive posture towards immigrants. Already xenophobic movements were founded with fighting Überfremdung as one of their objectives. Many foreigners, mainly communists, aliens from more distant countries (the Balkans, Turkey) or Jews, were seen as « inassimilable ». What was seen as a condition for becoming a Swiss citizen was no longer the will, but rather the « culture » or « race » of foreigners. In addition, many guiding ideas which have characterised Swiss immigration policy until recently, such as the priority of national workers on the labour market, were established in those times. It is useful to note that the First Aliens Law of 1931 has been in force until now.

Gerald and Silvia Arlettaz’s brief volume synthesizes very important elements in many domains. First, it highlights a decisive period in which most legal and administrative institutions related to immigration in Switzerland were created. While these already established institutions have determined to a large extent the patterns of migration control in the post-World War II period, most analyses of immigration and immigration policy focus on the last 50 years, neglecting the period of the « forgotten migrants » that came before World War I (Holmes 1988).

Second, it also introduces a historical insight regarding the quite defensive mode of incorporation of foreigners in Switzerland, which often tends to be considered « natural » by political actors. In fact, Swiss citizenship is quite recent as a stabilised institution (around 1874) and the modalities of its transmission were not taken for granted. The authors show that the introduction of the jus soli citizenship rule would have been almost possible in the 1910s, if World War I and the subsequent period had not excluded this solution from public debates. Many contemporary controversies in this domain can thus be viewed quite differently set against this historical background.

Because of obvious unavailability of sources, the book does not provide information on popular attitudes towards immigration (apart from the rejection of the first « Ausländerinitiative » in 1920) and the « dominant » ideas described are those of the political and intellectual elites. In a context of direct democracy, this has proved to be insufficient to account for what is implemented in the end, as recent popular votes in this domain have shown. As the authors themselves state, the « deep roots » of popular xenophobia in Switzerland remain unexplored.

Basically an historian’s work, Gerald and Silvia Arlettaz’s book sometimes lacks of the theoretical elaboration one would expect in a sociology or political science study-references to the work of Brubaker (1992) or to the « models of citizenship approach » (see Giugni and Passy 2004 for an analysis of the Swiss case) would have been enlightening-but definitely constitutes major contribution to the field, and above all, provides essential material for further work.

For instance in a historical-institutionalist perspective, it would be very interesting to show systematically how norms and structures institutionalised at that time have generated path-dependent logics, and determined subsequent choices in the domain of immigration policy. Comparative analyses of Swiss immigration policy would also be worth developing, given that the existent studies are a little out-of-date (Hoffmann-Nowotny 1985; see, however, Lavenex 2004).

Alexandre Afonso, Revue suisse de science politique, volume 11, automne 2005.