La politique financière fédérale (1945-1958)

Olivier Longchamp


2014, 887 pages, 43 €
54,00 CHF
Réf.: 978-2-88901-084-4
Cette importante recherche analyse les débats cruciaux qui se sont joués en Suisse dans la première moitié des «Trente glorieuses» autour de la place de l'État dans l'économie, permettant de mieux comprendre les décisions politiques prises alors, décisions qui orientèrent la politique économique et sociale de la Suisse dans l’après-guerre. Cet ouvrage permet en outre de mieux comprendre la place de la Suisse dans l’Europe de l’après-guerre et son intégration dans les phases multiples de la mondialisation.

Entre la fin de la Seconde Guerre mondiale et la fin des années 1950, les milieux dirigeants helvétiques parviennent à assurer le retour à un «ordre libéral» mis entre parenthèses par l'essor de l'économie de guerre.

En contenant rigoureusement le développement de l’intervention de l’État et des assurances sociales, en pratiquant une politique monétaire conservatrice, et en conservant une pression fiscale faible en comparaison internationale – particulièrement pour les hauts revenus et les entreprises – le patronat parvient à faire de la Suisse de l’après-guerre un îlot libéral décalé dans le paysage du keynésianisme triomphant, pour le plus grand bénéfice de la place financière suisse en plein essor.

Jusqu’alors pratiquement inexplorée pour la période de l’après-guerre, la politique financière est analysée dans cette recherche comme la clé de voûte du modèle helvétique de l’«État svelte», dont les caisses vides ne laissent que peu de moyens à disposition pour le développement de prestations sociales ou pour une politique conjoncturelle digne de ce nom.

Écrite dans un langage accessible, cette recherche jette également un regard éclairant sur l’influence que différents lobbies, en particulier les associations patronales, exercent sur le système politique suisse des années 1950.

1. Introduction
2. Les finances de l'État fédéral (1938-1975), un survol chiffré
3. Les grandes lignes de la politique financière (1880-1945)
4. Un lent retour à l'ordre libéral (mai 1945-juin 1947)
5. Canevas pour l'après-guerre: les travaux de la commission d'experts pour la réforme des finances fédérales (1945-janvier 1947)
6. Vers une réforme des finances fédérales sans impôt direct (janvier 1947-printemps 1949)
7. Dans les coulisses de la politique financière (janvier 1948-décembre 1950)
8. L'échec du projet des contingents (janvier 1948-décdembre 1950)
9. Contrôler la haute conjoncture? Éviter l'intervention de l'État! Le contexte économique du début des années 1950
10. Le financement du réarmement (1951-1952)
11. Une politique monétaire «conservatrice» aux bases renouvelées (1950-1953)
12. L'échec de la réforme financière de 1953 et la prolongation du régime provisoire (1953-1954) — un tournant
13. Une répétition générale: les baisses d'impôts de 1955
14. Une réforme sans les socialistes (1956-1958)
15. Conclusion
16. Annexes

Dans Traverse

Cette étude, issue d’une thèse de doctorat, analyse la politique financière fédérale, depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale jusqu’à l’introduction d’une base constitutionnelle pour les recettes ordinaires de la Confédération, en 1958. La période étudiée est importante, parce que le régime financier qui y est âprement débattu, puis finalement concrétisé, sera maintenu dans ses grandes lignes jusqu’en 1993, date où l’Impôt sur le chiffre d’affaires (ICHA) est remplacé par la Taxe sur la valeur ajoutée (TVA). L’ouvrage montre de manière approfondie comment ce régime financier a été forgé à l’épreuve des rapports de forces sociaux et politiques de l’après-guerre. Une telle démonstration repose sur le recours à un riche matériau empirique (archives du Conseil fédéral et de l’administration, des commissions parlementaires, de nombreux partis et associations engagés sur les questions fiscales), mis au service d’un récit historique fluide et bien structuré. Ce travail apporte ainsi un prolongement majeur à l’étude pionnière de Jakob Tanner (Bundeshaushalt, Währung und Kriegswirtschaft, 1986), dévolue à la politique financière de la Confédération durant le deuxième conflit mondial.

Olivier Longchamp montre en particulier comment les milieux patronaux et les secteurs de la droite liés à ces derniers ont réussi à imposer, dans l’après-guerre, une politique financière libérale. Cette réussite est d’autant plus remarquable que cette période est connue, au contraire, comme celle du développement, en Europe occidentale, d’un modèle d’État social financé par une imposition progressive. Le cas helvétique est, à l’inverse, fondé sur une croissance fortement contenue des dépenses de l'État et sur le maintien d’une imposition directe modeste au plan fédéral. Ainsi, les dépenses de la Confédération n’augmentent que lentement durant la période étudiée; considérées en valeurs réelles, en 1958, elles sont même toujours
légèrement inférieures à leur niveau de 1946.

La capacité de la droite libérale à im­
poser un tel modèle repose d’abord sur la cohésion des organisations patronales, garantie par une forte intrication entre bourgeoisie bancaire et industrielle. Sur cette base, le patronat est apte à conclure des compromis avec d’autres couches sociales (petite-bourgeoisie, paysannerie), afin d’isoler les forces de gauche. Du point de vue de la fiscalité, cette tendance apparaît bien à travers les débats autour de l’imposition indirecte. Pour le patronat et ses relais parlementaires, une des priorités de la sortie de guerre est la consolidation de l’Impôt sur le chiffre d’affaires (ICHA), introduit en 1941, appelé à devenir une source majeure de recettes pour la Con­fédération. L’enjeu est de réduire d’autant l’importance de l’imposition directe pour le ménage fédéral, en particulier celle de l’Impôt de défense nationale (IDN). L’IDN est d’autant plus fortement combattu que le premier conseiller fédéral socialiste, Ernst Nobs, a réussi, en 1946, dans un contexte relativement favorable à la gauche, à intro-
duire des suppléments à cet impôt, frappant prioritairement les hauts revenus et grandes fortunes. Le ministre s’est alors appuyé sur les pleins pouvoirs pour esquiver l’opposition de la droite au parlement. Dès lors, l’IDN devient beaucoup plus progressif que la plupart des impôts directs cantonaux.

L’auteur montre par ailleurs comment les organisations patronales ont su con­céder des traitements fiscaux privilégiés pour les paysans, les vignerons et les commerçants pour légitimer l’ICHA à moyen terme. Certes, le projet de la droite a aussi été facilité par le discours plus conciliant alors adopté par la gauche sociale-démocrate. Avec les débuts de la guerre froide, celle-ci est de plus en plus soucieuse de se démarquer de la gauche prosoviétique. Ainsi, le Parti socialiste, qui dans l’entre-deux-guerres avait été un opposant farouche aux impôts sur la consommation, se retrouve, en 1952, dans le camp des adversaires à une initiative du Parti du travail exigeant la suppression de l’ICHA.

Parallèlement au renforcement de l’impôt sur la consommation, les impôts sur le revenu, la fortune et les transferts de fortune passent de 53 pour cent des recettes fédérales en 1945 à 27 pour cent en 1961, une évolution qui s’explique en particulier par des réductions successives de l’IDN. De plus, le régime financier de 1958 se solde finalement par une baisse de l’impôt sur le bénéfice et par une réduction des droits de timbre sur les coupons. Son introduction représente donc une claire défaite pour la gauche sociale-démocrate. Dès lors, celle-ci se montre d’autant plus empressée de revenir au Conseil fédéral, faute de parvenir à mener, depuis 1953, une fructueuse politique d’opposition à l’extérieur du collège gouvernemental. À cette date en effet, le conseiller fédéral socialiste Max Weber avait démissionné, suite au rejet de sa réforme fiscale, combattue en référendum par des organisations patronales et une partie de la droite, oppo­sées à une imposition directe jugée trop progressive.

Conjointement à la consolidation de l’imposition indirecte, le patronat et la droite libérale ont réussi à contenir l’extension de l’État social, en séparant de manière stricte le compte des assurances sociales et celui de la Confédération. Il s’agit ainsi d’éviter que les excédents dégagés en période de haute conjoncture – c’est le cas de l’après-guerre – soient utilisés par l’État pour financer de nouvelles assurances sociales. Cette stratégie a été couronnée de succès et elle contribue à expliquer pourquoi la réalisation des assurances maladie, maternité ou invalidité sont mises en sommeil dans l’immédiat après-guerre, à l’heure où elles sont en revanche introduites dans nombre d’États occidentaux. Dans le même ordre d’idées, les associations patronales ont eu tendance à considérer d’un bon œil la hausse importante des dépenses de réarmement durant les premières années de la guerre froide, car elles permettent d’absorber les excédents budgétaires, tout en soutenant l’industrie helvétique. Les chefs de l’armée et leurs soutiens politiques rencontrent d’autant moins d’obstacles à leurs revendications budgétaires que le Parti socialiste adhère par anti-communisme au principe d’une défense nationale forte.

Enfin, Olivier Longchamp montre la méfiance des organisations patronales face à la perspective d’un amortissement trop rapide de la dette fédérale, qui risquerait de légitimer les demandes de la gauche en faveur de nouvelles dépenses sociales. Les dirigeants des banques et assurances craignent des difficultés à placer leurs abon
dantes liquidités sous forme de prêts à l’État,
au cas où la dette héritée de la Mobilisation serait épongée trop rapidement. Cet afflux de liquidités est dû en particu­lier à l’arrivée de capitaux dans une place financière qui sort renforcée de la guerre. Sur ce point aussi, les milieux bancaires et assurantiels ont trouvé une oreille complaisante auprès des autorités, promptes à stériliser des francs pour soutenir les taux d’inté
rêts; dans son rapport d’activité pour 1954, l’Association suisse des banquiers souligne ainsi avec satisfaction que "le secteur public livre également sa contribution à la lutte contre la liquidité du marché". (711)

Au terme d’un riche parcours à travers les débats financiers de l’après-guerre, l’auteur livre une réflexion consacrée aux perspectives de recherche sur lesquelles ouvre son étude: ainsi, il s’agirait d’étudier de manière plus approfondie la structure des dépenses de la Confédération, pour mieux comprendre quels milieux sociaux en ont bénéficié, par exemple s’agissant d’entreprises centrales de l’après-guerre comme la construction des autoroutes. De même, les enjeux liés au développement des régies fédérales (PTT, CFF) et des col­lectivités publiques subalternes (cantons, communes) sont peu pris en compte dans les réflexions de l’auteur. Enfin, il serait bienvenu que des chercheuses ou chercheurs se penchent sur la question de la fiscalité internationale (14 conventions de double imposition sont en effet signées dans les années 1950) ou encore sur l’impact de l’essor fulgurant du sec­teur des holdings durant ces mêmes années. La prise en compte de ces dimensions multiples ouvrirait la voie à une compréhension plus générale de la politique financière suisse de l’après-guerre, mettant en lumière l’impact des évolutions nationales et internationales sur celle-ci, ainsi que des transformations du capitalisme en Suisse.

Hadrien Buclin, Traverse, 2016/1, pp. 199–201

La Suisse, vestale du libéralisme

Olivier Longchamp, ancien membre de la rédaction de Pages de gauche, vient de publier sa thèse en histoire, consacrée à la politique financière de la Suisse dans l’après-guerre. Nous l’avons rencontré pour parler de son travail.

Quelles sont les principales conclusions de tes recherches?

J’ai essayé de poursuivre une réflexion sur le parcours particulier de la Suisse au XXe siècle. L’économie suisse connaît en effet une concentration très précoce sur les services, et en particulier sur le secteur financier.
L’immédiat après-guerre est un moment crucial pour les économies européennes puisqu’on y assiste au développement de ce que l’on peut appeler l’État keynésien. Sur ce point, la Suisse est un cas tout à fait particulier, puisque la dimension du fait étatique y demeure congrue en comparaison internationale. Après la période de la guerre, au cours de laquelle l’État s’est renforcé, les milieux dirigeants parviennent à en réduire la taille, et ils le font de manière tout à fait consciente et concertée.

Comment qualifier la position de la Suisse dans l’après-guerre?

Dans le paysage monétaire international, la Suisse est très active, et même passablement téméraire. Elle refuse de s’aligner sur les accords de Bretton Woods par exemple, alors même qu’elle est dans une situation diplomatique plutôt délicate au sortir de la guerre. Il faudrait comparer cette position à celle qu’adoptera la Suisse dans les années 1970, puisque la politique de la BNS et le franc seront en partie responsables de la chute du dollar américain.
Sur ce plan, il y a une continuité forte entre la période de l’immédiat après-guerre et les décennies suivantes, jusqu’à aujourd’hui. La Suisse est par exemple une place financière qui permet de contourner les embargos décidés par les États-Unis ou leur contrôle du marché des changes. À cet égard, il ne faut jamais oublier que parmi les places financières du monde, la Suisse est une grande puissance.

À quoi sert le modèle helvétique dans ces années?

Le modèle helvétique a constitué un exemple utilisé contre la gauche partout en Europe, car il était censé montrer qu’une économie non keynésienne, "néolibérale" au sens où on l’entendait alors, non seulement pouvait fonctionner, mais fonctionnait mieux que les systèmes sociaux-démocrates – à condition qu’on occulte leur dimension prédatrice. La Suisse joue donc un peu le rôle de vestale du libéralisme.

Comment expliquer que la bourgeoisie suisse puisse se passer d’un État fort?

On ne comprend toujours pas exactement comment les élites économiques suisses ont si bien réussi leur intégration. Certains éléments tiennent à la petite taille du pays bien sûr, au fait que ces élites se connaissent, sont passées par les mêmes universités, se croisent dans les conseils d’administration des grandes entreprises et des principales banques, que les fonctionnaires de la haute administration sont issus du même milieu, etc. Cependant, tous ces critères se retrouvent dans beaucoup d’autres pays, où l’on assiste à l’inverse à des luttes féroces à l’intérieur même de la bourgeoisie.
Les années 1945-46 me semblent être à cet égard un moment critique pour les milieux dirigeants suisses. Les intérêts de l’industrie d’exportation entrent en conflit avec ceux des grandes banques, qui souhaitent maintenir un franc fort, et pourtant, elles parviennent à réaliser une synthèse sans l’intervention active de l’État, ce qui n’était pas donné d’avance.

Qu’est-ce que les forces de gauche peuvent tirer de ton travail aujourd’hui?

C’est un projet qui a été lancé avant la crise financière, puis économique, de 2007-2008, et il en porte la marque. Au moment de m’y lancer, les idées néolibérales étaient toutes-puissantes, et la gauche à la fois atone et sans mémoire. Ce qui m’intéressait alors, c’était de revenir aux origines de l’ultra-libéralisme en Suisse, et ce sont ces années d’après-guerre qui me semblaient centrales pour comprendre ce problème.
Bien que la crise ait un peu changé la situation et qu’il soit plus difficile désormais de croire aux miracles d’une économie totalement dérégulée, le modèle de l’État minimal est toujours dominant en Suisse. Si l’on veut lutter contre lui, il faut à mon sens aussi comprendre d’où il vient.


Propos recueillis par Antoine Chollet, Pages de gauche, No 140, Janvier 2015

L’enregistrement de l’entretien est disponible ici.