Introduction de l’assurance invalidité en Suisse (1944-1960)

Tensions au coeur de l'État social

Virginie Fracheboud


2015, 214 pages, 23 €
28,00 CHF
Réf.: 978-2-88901-064-6
En 1960, la Suisse est l’un des derniers pays d’Europe à se doter d’une assurance invalidité. Cet ouvrage retrace les étapes de sa création et se penche sur les débats politiques et économiques qui en sont à la source. Il vient également combler une lacune historiographique et permet de se plonger dans le climat politique, économique et social des années 1950 qui ont vu le développement des assurances sociales. Fondée sur une documentation inédite, cette étude apporte un regard nouveau sur la place de l’invalidité dans le champ de la protection sociale.

En 1960, la Suisse est l’un des derniers pays d’Europe à se doter d’une assurance invalidité. Celle-ci garantit des rentes et un soutien pour la réinsertion professionnelle des personnes en situation de handicap, comblant ainsi une lacune importante dans le dispositif de sécurité sociale.

Cet ouvrage revient sur les débats intenses dont le projet d’assurance invalidité a été l’objet entre 1944 et 1960 sur la scène politique helvétique. Alors que les cercles conservateurs sont bien décidés à ne pas précipiter la réalisation de cette nouvelle branche d’assurance, une partie importante de la population et des milieux politiques se prononce pour la mise en place d’une couverture du risque invalidité par l’État fédéral.

Analysant les interactions entre l’introduction de l’assurance invalidité, le développement de l’assurance vieillesse et survivants et la pérennisation des allocations pour perte de salaire et de gain destinées aux militaires, cette étude fondée sur une documentation inédite apporte un regard nouveau sur la place de l’invalidité dans le champ de la protection sociale.

1. L’invalidité dans la première moitié du XXe siècle: le règne sans partage de l'assistance

  • Le risque invalidité ou l’éternel oublié des débats sur la sécurité sociale naissante
  • La couverture en peau de chagrin du risque invalidité


2. L’AI, d'un refus à l'autre (1944-1954)

  • L’introduction de l’AVS, une occasion manquée pour l’AI?
  • Le postulat Jakob: la reprise des débats sur l’AI dans un contexte favorable à la droite
  • Une AI dans l’assurance maladie ou intégrée à l’AVS?
  • Le jeu des vases communicants ou comment transférer des moyens de l’AVS vers une autre assurance sociale


3. L’AI en point de mire: les raisons d'un déblocage (1954-1955)

  • Les revendications populaires pour l’AI face aux résistances des milieux conservateurs
  • Le succès du principe de la réinsertion professionnelle: vers une assurance invalidité "minimale"?
  • Volte-face au sein de l’Administration fédérale: le financement de l’AI par un prêt de l’AVS
  • Constitution et composition de la commission fédérale d’experts


4. L’AI à quel prix? Débats de la commission sur les prestations de l'assurance (1955-1956)

  • Le cercle des assurés et des bénéficiaires de l’AI
  • La réinsertion professionnelle comme objectif principal
  • L’exclusion des traitements médicaux pour les rentiers AI par les représentants des patrons et des médecins
  • Des rentes AI qui ne garantissent pas le minimum vital


5. Le financement de l'AI: une volonté de contenir le développement de l'assurance

  • Le financement de l’AI par un prêt de l’AVS: une proposition controversée
  • Les cotisations salariales et les contributions des pouvoirs publics
  • Les ambiguïtés d’une "communauté de risques financiers" entre l’AVS et l’AI: vers une AI faible financièrement?


6. Un accord qui en cache un autre: les négociations entre AI et APG (1957-1959)

  • Les associations patronales contre le financement de l’AI proposé par la commission d’experts
  • Le glissement des clivages vers la question des APG ou comment le patronat utilise l’AI comme arme de négociation
  • Vers une acceptation du projet d’AI
  • Match nul devant les Chambres fédérales


Conclusion: une benjamine aux bases fragiles

Dans la revue Le mouvement social

Tiré d’un mémoire de maîtrise en histoire contemporaine, le livre de Virginie Fracheboud témoigne d’une très grande intelligence des relations sociales dans la Suisse de l’après Seconde Guerre mondiale. Si, par son objet, elle s’inscrit dans le courant des disability studies, l’étude de l’introduction de l’assurance invalidité (AI), au sens d’une couverture sociale pour les personnes handicapées, interroge en fait l’équilibre d’ensemble de la protection sociale suisse. De facture classique, le livre mobilise les archives des principales organisations et institutions engagées dans le processus (organisations patronales, politiques et syndicales, de défense des personnes handicapées, Office fédéral des assurances sociales, instances parlementaires, etc.) et suit, après un substantiel état de l’historiographie, un plan chronologique, focalisé principalement sur les années 1954 à 1959.
Un chapitre introductif, qui court de la fin du XIXe siècle à 1944, permet de cerner le public cible de l’AI en détaillant la couverture offerte par les assurances sociales naissantes. La relative invisibilité statistique de l’invalidité, dont l’étendue n’est guère connue avant le milieu des années 1950, témoigne du peu d’attention portée par les pouvoirs publics à la question. D’une manière générale, tous risques confondus, la couverture sociale est faible en Suisse où, avant la Seconde Guerre, 80% de la population active n’est pas affiliée à une caisse de pension et où les deux tiers de cette population ne sont pas encore couverts par la Caisse nationale suisse d’accidents entre 1930 et 1950. Ces assurances ne couvrent que très faiblement le risque d’invalidité; ainsi, s’agissant d’une assurance pour laquelle des statistiques sont disponibles – l’assurance pension – seuls 15 à 20% des personnes actives y sont entre 1941 et 1955 spécifiquement couvertes pour le risque d’invalidité. L’assurance maladie, organisée par des caisses privées ou paritaires et dont la couverture passe de 40% de la population en 1930 à 70% en 1950, ne prévoit aucune prestation en cas d’invalidité et exclut même d’emblée les personnes déjà invalides. La couverture de ce risque, non rentable, n’intéresse pas les compagnies d’assurances privées et les caisses de pension qui ne feront dès lors pas obstacle à l’initiative publique en ce domaine. L’auteure montre ensuite qu’en raison notamment d’une expérience du second conflit mondial bien différente par exemple de la France ou de la Grande-Bretagne, les partis conservateurs suisses sont parvenus à faire obstacle à la mise sur pied d’un véritable système de sécurité sociale, n’acceptant que le développement très progressif et contenu d’assurances sociales bien compartimentées, dans une économie au demeurant prospère.
La dynamique décrite dans la suite de l’exposé est en partie inscrite dans ces prémisses. Ainsi, la création de l’assurance vieillesse et survivants (AVS), jugée prioritaire, ajourne la réalisation de l’AI. Les rapports entre les assurances sociales nouvellement adoptées et l’AI seront le terrain de stratégies patronales visant à limiter le développement de chacune de ces assurances. S’agissant de l’AVS, l’objectif des milieux patronaux, banquiers et assureurs en priorité, était de réduire son fonds de compensation, dont les importantes liquidités étaient placées sur le marché suisse, en concurrence avec d’autres capitaux privés. À travers les débats sur son financement par les moyens de l’AVS, on voit l’AI mobilisée à la fois pour réduire le fonds de compensation controversé et empêcher que les moyens manifestement disponibles ne justifient une amélioration des prestations sociales pour les retraités. Si un prélèvement sur les moyens de l’AVS n’est finalement pas retenu, le financement de l’AI impliquant une communauté de risque financier avec l’AVS met les deux assurances sous tension, les déficits de la première risquant de peser sur les moyens de la seconde et les dépenses pour les invalides sur les ressources pour les pensionnés.
Un tel jeu est reconduit peu après, l’AI étant cette fois utilisée dans la négociation autour du financement de l’allocation pour perte de gain aux militaires (APG), l’objectif des milieux patronaux étant ici d’éviter une mainmise publique à travers un financement par la fiscalité fédérale. La solution qui s’est finalement imposée a consisté à financer conjointement l’APG et l’AI par une majoration très limitée des cotisations sociales à l’AVS. Dans ce processus, les fonctionnaires fédéraux et les dirigeants des assurances sociales font pencher la balance dans le sens patronal et, en l’absence de puissantes associations de mutilés de guerre telles qu’elles existent dans la France voisine, ce sont surtout les associations suisses de défense des personnes handicapées d’inspiration libérale qui se font entendre.
La portée de l’AI elle-même est profondément marquée par la logique libérale des élites helvètes. Un consensus se dégage en effet autour de la notion de réinsertion professionnelle, le lien au marché du travail l’emportant sur la solidarité dérivée de l’appartenance à la communauté nationale comme justification de la rente aux personnes handicapées; cette option tend notamment à renvoyer les grands handicapés de naissance à une logique d’assistance. Sur le plan de l’indemnisation, l’accès à la rente est conditionné par un taux d’incapacité élevé et son montant est à l’origine si faible – bien en dessous du taux de remplacement du salaire perdu recommandé par le Bureau international du travail – qu’il ne couvre pas les besoins vitaux des invalides; ses bénéficiaires sont de surcroît privés de la prise en charge des frais médicaux et pharmaceutiques. L’AI entre en vigueur en Suisse le 1er janvier 1960, bien après les principales nations industrialisées d’Europe occidentale et avec une couverture sociale plus réduite.
La grande force de l’étude tient à sa capacité à faire de la couverture d’un risque qui n’est pas, en soi, un enjeu social central, le révélateur de l’équilibre des forces et des stratégies déployées autour de l’ensemble de la protection sociale. Comme l’auteure le reconnaît dans la partie prospective de ses conclusions, la position des organisations syndicales suisses, assez peu revendicatives dans la défense des invalides, mériterait un complément d’enquête.

Éric Geerkens, Le Mouvement social, octobre-décembre 2016, pp. 215-216

 

Dans Vingtième Siècle. Revue d'histoire

En Suisse, l’assurance invalidité (AI) est introduite en 1960, bien des décennies après la majorité des pays européens. Ce cas n’est pas unique: l’assurance chômage n’est obligatoire que depuis 1982, l’assurance maladie depuis 1996 et l’assurance maternité depuis 2005. Aussi le "filet social" helvétique est-il très lâche et fortement dicté par de puissantes organisations patronales soucieuses de maintenir de faibles taux de cotisations afin de ne pas nuire aux exportations. Comme l’a montré Matthieu Leimgruber, l’État providence suisse se caractérise par une solidarité minimale, voulue tout le long du XXe siècle autant pour limiter l’action de l’État fédéral que pour lutter contre des "abus" 1.

S’agissant de l’assurance invalidité, son introduction tardive s’explique par le fait que la Suisse n’a pas connu d’invalides de guerre et de développement d’organisations militantes similaires à la France. Plus encore, les syndicats se sont distanciés de la question du handicap au cours de la première moitié du XXe siècle et rejoignent les associations patronales en considérant que celui-ci relève de l’assistance publique, voire caritative ou familiale. Enfin, le débat sur l’assurance invalidité, débutant en 1944, se voit relégué au second plan par celui sur l’assurance vieillesse et survivants (AVS), entrée en vigueur en 1948, et sur la pérennisation des allocations pour perte de gains des militaires (APG) introduites en novembre 1939.

Sur la base de sources officielles (rapports des commissions d’experts, du gouvernement fédéral et débats parlementaires) et de sources privées (rapports des associations patronales, des partis politiques et des syndicats), Virginie Fracheboud retrace ici de manière inédite et minutieuse une histoire en coulisses. Coulisses d’une assurance vieillesse et survivants financée dans un premier temps par le fonds des allocations pour perte de gains, d’une allocation pour perte de gains pérennisée par des cotisations minimales mais soutenue par le climat de la guerre froide, et enfin d’une "politique des caisses vides" à l’égard de l’assurance invalidité, conséquence des rapports de force dans un pays conservateur connaissant pourtant une croissance économique sans précédent. Au nom de la valeur cardinale du travail, le consensus sur l’assurance invalidité consacre que ses mesures doivent viser l’intégration des handicapés dans le monde salarié, tout en excluant leur accès aux soins médicaux. Plus encore, un taux d’invalidité de moins de 50% exclut les bénéficiaires d’une rente restant inférieure au minimum vital. Enfin, la constitution d’un fonds d’assurance invalidité, structurellement sous-alimenté par des cotisations trop faibles, réactive de manière récurrente des mesures d’économie et de redéfinition, vers la baisse, des catégories des ayants droit.

Thierry Delessert, Vingtième Siècle. Revue d'histoire2016/1, N° 129, p. 239

1. Matthieu Leimgruber, Solidarity without the State? Business and the Shaping of the Welfare State, 1890-2000, Cambridge, Cambridge University Press, 2008.

 

Comment l'AI est-elle née?

Dans les années 1950, les débats sur l’assurance invalidité ressemblaient à ceux d’aujourd’hui: la crainte des coûts engendrés était déjà présente dans les esprits. C’est ce que révèle l’historienne Virginie Fracheboud dans un ouvrage qui vient de paraître. Son analyse offre une nouvelle perspective sur les enjeux actuels de l’AI, à la lumière du passé.

Dans son livre L’introduction de l’assurance invalidité en Suisse, la jeune historienne lausannoise Virginie Fracheboud livre une analyse historique très intéressante de la genèse de l’AI. Cette monographie basée sur le travail de maîtrise universitaire de l’auteure relate de manière bien documentée les débats politiques, économiques et sociétaux autour de l’assurance invalidité entre 1944 et 1960, année où elle est entrée en vigueur. Elle résume aussi les discussions de la première moitié du 20e siècle qui a vu le principe de l’AI s’inscrire dans la Constitution en 1925.

À travers ce livre, Virginie Fracheboud a réalisé un travail de pionnière, car la création de l’assurance invalidité en Suisse n’avait jamais fait l’objet d’une véritable analyse historique. Ce livre n’intéressera pas seulement les férus d’histoire, mais aussi toutes les personnes qui s’intéressent à l’AI en ce début du 21e siècle. Connaître la genèse de cette assurance sociale
permet de comprendre pourquoi elle est telle que nous la connaissons aujourd’hui et de mieux appréhender les évolutions à venir.

Même chanson

Il est par exemple piquant de découvrir que les discussions des années 1944 à 1959 ressemblent étrangement aux débats sur les révisions de ces dix dernières années (5e, 6a, 6b), mettant en scène les mêmes protagonistes (le Conseil fédéral, l’OFAS, les partis politiques de droite et de gauche, les milieux du handicap − entraide et aide spécialisée − les associations patronales et les syndicats).

À l’époque, on craignait déjà les simulateurs et on parlait déjà du risque d’abus. On voulait éviter une AI trop généreuse qui dissuaderait les gens de se réinsérer professionnellement. En 1957, un représentant de l’industrie de la chaussure justifiait même son opposition à des rentes trop hautes ainsi: "En proposant des rentes trop attractives, on provoque l’invalidité." Un discours qui rappelle celui de la droite populiste ces dernières années.

Une histoire qui se répète

Dans les années de l’après-guerre, la droite et le patronat ne voulaient d’abord pas de l’assurance invalidité et finirent par y consentir pour autant qu’elle fût minimale et coûtât le moins cher possible. Une position que l’on retrouve encore aujourd’hui dans les mêmes milieux. Ceux-ci se sont battus lors des révisions récentes pour des mesures d’économie qui ont conduit à des diminutions de prestations.

À l’inverse, la gauche et les milieux de l’entraide ont été les plus ardents avocats de la création d’une assurance invalidité aussi complète que possible. En particulier, ils voulaient une assurance ouverte à toutes les personnes atteintes d’un handicap, quelles que soient la nature et l’origine de la déficience. De plus, les rentes AI devaient permettre d’assurer le minimum vital (ce qui n’a jamais été le cas). Dans la même ligne, plus récemment, ces mêmes milieux se sont battus avec
acharnement contre les démantèlements proposés par la 5e révision de l’AI et les deux volets de la 6e.

Dans l’après-guerre, la commission sur les prestations de l’assurance parlait déjà de limiter la formation financée par l’AI à ceux qui avaient une chance de se réadapter dans un travail productif, au détriment de ceux pour qui la formation pouvait améliorer le quotidien et l’insertion sociale. Là encore, une soixantaine d’années plus tard, la 6b n’entendait payer une formation élémentaire ou une formation pratique qu’aux personnes capables de fournir par la suite un travail économiquement rentable. Rien de nouveau sous le soleil donc.

Changement des mentalités

Mais certains acteurs ont aussi évolué dans leur positionnement entre la première moitié du 20e siècle et aujourd’hui. A l’époque de l’avant-guerre, les milieux philanthropiques d’aide aux personnes handicapées défendaient une ligne très conservatrice et s’opposaient à la création de l’assurance invalidité.

L’historienne lausannoise écrit en effet: "Dans l’optique de ces derniers, l’aide aux personnes 'anormales' relève d’un devoir de charité plutôt que d’un droit de ces personnes à une prestation assurantielle et demeure marquée par une volonté de moralisation d’une population perçue comme déviante."

Notons au passage le vocabulaire terriblement stigmatisant de l’époque. Ils finiront par se rallier au projet d’une assurance invalidité minimaliste. Aujourd’hui, heureusement, aucune organisation d’aide ne remet en cause l’existence de l’AI.

La position des syndicats a aussi évolué. À l’époque, ils étaient très discrets dans le débat et ne soutenaient que très mollement l’assurance invalidité. Souvent, leurs représentants s’abstenaient, parfois ils votaient même avec la droite.

Virginie Fracheboud formule une hypothèse en notant "certaines résistances à soutenir l’emploi des personnes handicapées au sein même des organisations syndicales, ces dernières défendant préférentiellement les travailleurs valides". Les choses ont bien changé entre-temps: les syndicats se sont fortement engagés en faveur du référendum contre la 5e révision de l’AI et ont également combattu les révisions 6a et 6b.

Robert Joosten, Diagonales, No 107, septembre-octobre 2015, pp. 12-13

 

Comment l'"AI" est-elle née? (Entretien avec l'auteure)

Le livre de Virginie Fracheboud souligne les préoccupations financières que l'AI génère depuis sa création, mais il retrace aussi l’évolution au fil du temps des notions d’invalidité et de handicap. Rencontre avec l’auteure.

Diagonales: Qu’est-ce qui vous a amenée à vous intéresser à la question de l’introduction de l’AI en Suisse?

Virginie Fracheboud: J’ai un intérêt personnel pour la problématique de l’AI. J’ai suivi les débats sur la 5e révision de l’AI et le financement additionnel à la fin des années 2000. J’ai été frappée de constater qu’on y parlait beaucoup d’assainissement du déficit, de réduction et de suppression de rentes, de la question des abus, mais qu’il manquait totalement la perspective historique. Les livres d’histoire mentionnaient brièvement l’introduction de l’AI en 1960 mais ne disaient rien des débats qui avaient accompagné sa création. C’était vraiment un angle mort que j’ai voulu creuser.

En outre, un collègue chercheur travaillait sur le thème de la réforme des finances fédérales de l’après-guerre: il a vu qu’il y avait des débats intéressants liés au fonds de l’AVS dont l’excédent important causait alors des soucis aux milieux économiques et à la droite. D’une part, l’abondance de ce fonds représentait une concurrence pour les activités des banques et des assurances et, d’autre part, ses excédents pouvaient inciter la gauche à demander une amélioration des prestations de l’AVS.

Une partie des milieux économiques proposa d'utiliser ces excédents de l'AVS pour créer une AI entre guillemets gratuite. J’étais assez curieuse de savoir ce qui s’était passé autour de l’introduction de l’AI et des discussions sur le fonds AVS dans les années 1950. Cela faisait aussi écho aux débats des années 2008-2009 sur la séparation des fonds AVS et AI (réalisée en même temps que le financement additionnel) et sur la création d'un fonds autonome pour l'AI — une option vivement rejetée lors de la création de l'assurance.

Comment expliquez-vous que la création de l’assurance invalidité en Suisse n’ait pas fait l’objet d’une véritable analyse historique avant votre travail? Le fait que les historiens s’intéressent aux assurances sociales est récent.

Pour la Suisse, ce n’est que depuis les années 2000 qu’on a les premiers travaux sur l’histoire des assurances sociales. D’autre part, l’intérêt pour le handicap dans les sciences humaines en général est également assez nouveau. Dans les pays anglo-saxons, les disability studies ont ouvert la voie dans les années 1990. Enfin, les débats des années 2000 sur l’AI en ont fait un sujet d’actualité, ce qui a renforcé l’intérêt pour cette question. D’ailleurs, depuis mon mémoire de master, deux thèses d’histoire sur l’AI sont en cours.

Quelles ont été les principales difficultés que vous avez rencontrées dans ce travail de recherche?

Premièrement, sans hésiter, les aspects très techniques et arides d’une recherche en histoire économique, renforcés encore par le fait que la majorité de mes sources étaient en allemand. Une seconde difficulté de taille a été d’appréhender la notion d’invalidité, puisque celle-ci évolue considérablement au cours du 20e siècle. Le concept de "handicap" que nous utilisons aujourd'hui apparaît d'ailleurs seulement dans les années 1950, en même temps que les discussions sur l’AI. Au moment de la création de l’AI, la question était de savoir ce qu’on entendait par "invalidité". Il y a eu énormément de débats en commission pour définir l’invalidité, des débats médicaux, sociaux et légaux très complexes, car la définition de l’invalidité était cruciale pour déterminer l’étendue de la future assurance.

À la lecture du livre, on voit passablement de similitudes entre le débat de l’époque et celui d’aujourd’hui, malgré des contextes forts différents.
Avez-vous aussi eu cette impression en faisant votre recherche?

Oui, effectivement. La question de savoir qui a droit à une rente et dans quelles conditions revient constamment dans le débat, depuis le début des réflexions sur l’AI jusqu’à nos jours. Le principe de la réinsertion avant la rente, abondamment martelé pendant les révisions récentes, n’est pas nouveau non plus. Il était déjà l'un des leitmotivs de l'assurance invalidité lors de son introduction en 1960. Il s’agissait alors d’éviter la création d’une AI jugée trop lourde financièrement, la réinsertion devant notamment permettre de limiter les dépenses.

Ça n’a pas vraiment marché et les crises économiques ont fortement contribué à dégrader les perspectives de réinsertion pour les personnes handicapées. Mais, à mon avis, déjà dans les années 1960, à un moment où il y avait un grand besoin de main-d’oeuvre, il était plus avantageux pour les employeurs d’engager des personnes valides en provenance de l’étranger, par exemple, que d’adapter des places de travail.

Enfin, le discours d'austérité était déjà très présent dans les années 1950 au sein des autorités fédérales, et encore plus dans les milieux patronaux. La situation économique, caractérisée par une forte croissance, était pourtant fort différente de celle que nous connaissons aujourd'hui! Le discours d'austérité de la droite servait alors à exercer une pression à la baisse sur le développement de la sécurité sociale, de crainte que celui-ci ne soit trop généreux et pèse sur les finances publiques.

Propos recueillis par Robert Joosten, Diagonales, No 107, septembre-octobre 2015

 

La création de l’AI

Le livre de Virginie Fracheboud qui vient de paraître aux éditions Antipodes part d’un constat malheureusement trop répandu dans l’historiographie des assurances sociales en Suisse: il n’existait à ce jour aucune étude historique détaillée sur l’assurance invalidité. Cette absence est désormais partiellement comblée avec la parution de L’introduction de l’assurance invalidité en Suisse, qui examine de manière très fouillée les débats qui ont mené à la création de l’AI en 1960.

Alors que l’AI fait maintenant partie des assurances sociales les plus souvent attaquées par la droite, au prétexte de ses déficits et, bien sûr, des fameux "abus" dont se rendraient coupables ses bénéficiaires, il est d’autant plus important de se pencher sur son histoire. Virginie Fracheboud nous rappelle que, dès le départ, l’AI a été pensée par les milieux dirigeants suisses comme une assurance minimale. Ceux-ci ont toutefois convenu qu’il était plus sage d’en confier la gestion à l’État puisque les perspectives de profits y étaient à peu près nulles, contrairement à l’assurance maladie ou aux caisses de retraite.

À la suite des travaux pionniers de Hans Ulrich Jost, les historien·ne·s lausannois·es continuent donc avec persévérance leur exploration de l’histoire contemporaine de la Suisse, dépouillant des archives souvent vierges de toute visite, exhumant des débats oubliés et découvrant ainsi, sans surprise, une réalité très éloignée des contes de fée qui tiennent généralement lieu d’histoire dans ce pays. Le travail est encore immense, mais chaque pierre successive consolide l’édifice.

Antoine Chollet, Page de Gauche, No 146, juillet-août 2015

 

Dans les Cahiers d'histoire du mouvement ouvrier

En citant la formule "La Suisse a été épargnée par la guerre, mais non par la misère", Virginie Fracheboud rappelle que la revendication d’une assurance invalidité faisait partie des exigences de la Grève générale de 1918. Cependant, comme il n’y a guère, en Suisse, de mutilés que l’on croise dans la rue, le Conseil fédéral se contentera de faire inscrire ce droit dans la Constitution en 1925. Après le second conflit mondial il n’y a pas plus de mutilés physiques, mais la démocratie témoin est parmi les derniers pays européens à n’avoir pas encore résolu le problème et le Parti socialiste insiste pour le coupler avec l’AVS alors en gestation. L’AVS instaurée en 1948, il faudra encore onze ans pour que le parlement vote la loi d’application.

Le chapitre intitulé "L’AI, d’un refus à l’autre" montre comment les conseillers fédéraux Walther Stampfli puis Rodolphe Rubattel neutralisent différents postulats de conseillers nationaux, tout en réaffirmant que si l’AI est un objectif désirable, il n’y a pas d’urgence en la matière, jusqu’au double dépôt par le Parti du travail, puis par le Parti socialiste, d’initiatives réclamant une AI sans délai. Ces deux démarches concurrentes, dans le climat anticommuniste de l’époque, permettront à la droite de tergiverser, le Conseil fédéral créant néanmoins une commission d’experts en été 1955, après que les deux initiatives parvinrent à réunir les signatures nécessaires. L’auteure examine ensuite les travaux de la Commission: faut-il prendre en compte les handicapés mentaux? Doit-on rembourser les frais médicaux? Et d’autres questions encore, où s’opposent les partisans d’une sécurité sociale financée par l’État et ceux qui distinguent les frais relevant de l’assistance publique et les frais qui renvoient aux assurances privées. Suit la question du financement de l’AI, les milieux économiques proposant de la lier aux APG, les représentants des caisses maladie suggérant de l’associer à la future LAMA. Finalement, une majorité se rallie au financement par le capital de l’AVS et une cotisation minimale versée par les salariés et les employeurs, ce qui permet de faire une AI limitée et, en amputant ainsi l’AVS, de restreindre les hausses possibles des rentes vieillesse.

Dans la conclusion, "Une benjamine aux bases fragiles", Virginie Fracheboud constate que ce qui s’est passé par la suite a mis en évidence les points faibles relevés: l’AI est devenue déficitaire et l’AVS a dû se renflouer en augmentant ses cotisations. La droite a donc obtenu ce qu’elle souhaitait, des assurances sociales calculées au strict minimum, ce qui est bon aussi pour attirer sur le sol suisse les multinationales. Cette thèse en histoire contemporaine de la Faculté des sciences sociales et politiques de l’UNIL vient donc compléter notre connaissance des assurances sociales, après les travaux de Matthieu Leimgruber sur l’AVS et ceux de Jean-Pierre Tabin et de Carola Togni sur l’assurance chômage.  

Michel Busch, Cahiers d'histoire du mouvement ouvrier, 3/2015, p. 191.

 

Assurance invalidité: l’oubliée d’une sécurité sociale naissante

En livrant la première analyse historique de la création de l’assurance invalidité en Suisse, l’ouvrage de Virginie Fracheboud jette un regard neuf sur la benjamine des assurances sociales et sur les combats qui ont entouré sa naissance.

L’histoire que nous raconte l’auteure, installée depuis peu aux Etats-Unis, est d’abord celle d’une oubliée des assurances sociales. Car l’assurance invalidité (AI) n’entrera en vigueur qu’en 1960, trente-cinq à soixante ans après la plupart des pays européens!

"La Suisse n’a pas connu la problématique des invalides de guerre, explique Virginie Fracheboud, de l’Institut d’études politiques, historiques et internationales (IEPHI). Il y a donc une absence d’organisation militante pour défendre les droits des handicapés, contrairement à la France ou la Grande-Bretagne." Les craintes des autorités quant aux coûts de l’invalidité, dont la définition, jugée complexe, pourrait occasionner des abus, contribue aussi à ce que le débat sur l’AI reste relégué derrière celui de l’AVS.

En revenant sur les années 1944 à 1960, l’ouvrage porte un regard documenté et inédit sur le long cheminement des revendications qui ont façonné l’AI. Il déploie les enjeux des débats qui ont agité les milieux économiques, politiques et syndicaux, tout en intégrant le point de vue des associations de personnes handicapées. Il met aussi, et c’est tout son mérite, le doigt sur l’imbrication entre la benjamine des assurances sociales et ses aînées, l’assurance maladie, l’AVS et l’assurance perte de gain, en montrant comment sa création est liée à leur développement.

Coup de frein

Si l’AVS est approuvée en 1947, très vite, cependant, les débats s’enlisent. Un coup de frein est donné à l’essor des assurances sociales. Dans les années 50, le contraste devient alors saisissant entre une économie florissante et un discours patronal "très alarmiste" sur l’AI, son financement et l’étendue de ses prestations. Or en 1956, les ayants droit représentent moins de 2% de la population. "Il existe à cette époque un climat très conservateur. Par peur d’une explosion des coûts, les milieux dirigeants refusent le modèle d’une sécurité sociale étendue assurant l’ensemble de la population et englobant les différentes branches des assurances sociales, adopté par la plupart des Etats voisins."

Une assurance minimale

Décision est donc prise de compartimenter ces différentes branches pour contenir les coûts et de proposer, pour l’AI, une assurance minimale, tant au plan des prestations que de son financement. Faisant la part belle aux attentes des milieux bourgeois, le projet fédéral entérinera des rentes en dessous du minimum vital – fixé par le BIT à 40% du salaire avant l’invalidité – tout en laissant de nombreuses tâches et frais à l’assistance privée. "Ce qui m’a le plus choquée, témoigne l’auteure, ce sont les grands invalides de naissance qui n’ont droit qu’à une rente minimale, alors qu’ils n’ont aucune prise sur le marché du travail."

Si l’introduction de l’assurance invalidité représente toutefois un progrès indéniable, l’analyse de son histoire met aussi en lumière le renforcement des forces politiques à droite: l’alarmisme patronal, omniprésent dans les débats, est parvenu à décourager les revendications pour une extension des prestations sociales. Ainsi, contrairement à tous les autres systèmes étrangers d’assurance invalidité, l’AI exclut les soins médicaux et pharmaceutiques ne servant pas à la réinsertion professionnelle. "A l’époque, l’assurance maladie n’est pas encore obligatoire, et les handicapés, exclus des caisses, n’ont pas les moyens d’assumer les frais des traitements, vu leurs rentes minimales. Résultat: la majorité d’entre eux ne bénéficiaient d’aucune protection maladie."


Carole Pirker, L'Uniscope, no. 602, 30 mars - 26 avril 2015, p. 15

Page 39, 8e ligne (passage supprimé):

«Une autre raison expliquant l'absence de soutien au postulat Schneider de la part des caisses est qu'elles souhaitent régler le problème des maladies invalidantes et de l'invalidité dans le cadre de la future révision de l'assurance maladie et non par le biais de l'AVS, comme le montrent les thèses du Concordat des caisses-maladie suisses adressées en 1945 aux autorités fédérales (cf. note 98).»